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ECONOMÍA El sector público y la política fiscal. Los ingresos y gastos del sector público.
40-15030-13
La financiación del déficit publico y la política fiscal.
Temario 1993
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1. EL SECTOR PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL 1.1. DEFINICIÓN DE POLÍTICA FISCAL 1.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS DE POLÍTICA FISCAL 1.3. EMPLEO DE POLÍTICAS FISCALES DISCRECIONALES 1.4. ENFOQUES RESPECTO A LA POLÍTICA FISCAL 1.5. EL DÉFICIT Y SU FINANCIACIÓN 1.6. EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO 1.6.1. Definición y características 1.6.2. Los principios presupuestarios 1.6.3. Evolución histórica del presupuesto
2. LOS INGRESOS Y GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO 2.1. EL GASTO PÚBLICO 2.1.1. Clasificación 2.1.2. Políticas de gasto público
2.2. LOS INGRESOS PÚBLICOS 2.2.1. Evolución histórica del sistema tributario español 2.2.2. El sistema tributario español actual
3. LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL 3.1. DEFINICIÓN DE DÉFICIT PÚBLICO 3.2. FORMAS DE FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO 3.2.1. Recurso al Banco de España 3.2.2. La emisión de deuda pública
3.3. IMPLICACIONES MACROECONÓMICAS DEL DÉFICIT
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INTRODUCCIÓN
La política fiscal está constituida por las decisiones de los gobiernos relativas al gasto público y a los ingresos públicos. Estos ingresos y gastos se integran en el Presupuesto General del Estado, que es un documento jurídico-político elaborado periódicamente y que recoge la autorización de gastos y la previsión de ingresos. En su elaboración, el presupuesto atiende a principios de carácter político, contable y económico. El estudio del sector público requiere un análisis de los gastos públicos, de su naturaleza funcional y económica, y de los ingresos públicos, de su estructura económica, y las características del sistema tributario español, que es lo que estudiaremos en este tema. Por otra parte, el nivel de déficit público alcanzado por los países desarrollados, lo convierte en tema de estudio prioritario, especialmente las formas de financiarlo, dentro de las cuales, la deuda pública y su consiguiente análisis cobra especial importancia.
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1 EL SECTOR PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL
1.1. DEFINICIÓN DE POLÍTICA FISCAL Definimos la política fiscal, como el conjunto de intrusmentos que consisten básicamente en variaciones de gastos y de ingresos del Estado, realizados con el fin de asegurar el logro de los objetivos de política macroeconómica y que se concretan en conseguir los siguientes objetivos económicos:
Mayor nivel posible de empleo.
Estabilidad de los precios.
Crecimiento económico.
La política fiscal es fruto de la confianza que se tienen en que las autoridades económicas van a ser capaces de influir sobre la demanda agregada y por tanto, ante un cierto nivel de precios, sobre la producción y el empleo. La importancia de este instrumento de política económica surge en la década de los 50 y 60, período en el que los economistas creían que a través de él, podían controlar los problemas que se presentaban en la economía. La política fiscal trata de combatir los siguientes problemas en la economía:
Altos niveles de desempleo. En este sentido, una política fiscal expansiva es útil para reducir las tasas de paro, si bien se genera inflación. La solución a esto último estriba en la utilización contractiva de la política fiscal.
Efectos negativos de las fluctuaciones en la economía que varían asociadas al ciclo económico. De esta forma se podrán corregir las etapas en las que hay escasez de demanda agregada, mediante alteraciones en los impuestos o en el gasto público.
El Estado, para alcanzar los objetivos que se propone, se vale de la política económica que generalmente se instrumenta mediante la política monetaria y la política fiscal. La política fiscal está constituida por las decisiones de los gobiernos relativos al gasto público y a los ingresos, es decir, la compra de bienes o servicios, gastos de defensa, número y tipo de impuestos, etc. El Estado puede incidir sobre la economía, mediante los impuestos, que son ingresos públicos creados por la Ley y de obligado cumplimiento por parte de los sujetos activos o mediante el gasto público. La forma de incidir, puede consistir en reducir los impuestos si hay un crecimiento mínimo de la economía y un gran volumen de desempleo, con objeto de impulsar la demanda de consumo. Si por el contrario, la demanda agregada es superior a la capacidad productiva del país, se elevarán los impuestos.
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Los ingresos y los gastos del sector público se integran en el Presupuesto General del Estado. Dicho presupuesto constituye una descripción de los planes de gasto del Estado y los métodos con que planea financiarlos. Si los ingresos superan a los gastos, hablamos de superávit presupuestario. Si los ingresos son menores que los gastos, nos encontramos ante un déficit presupuestario.
1. La política fiscal expansiva Impuestos Consumo privado Gasto público
Demanda agregada
2. La política fiscal restrictiva Impuestos Consumo privado Gasto público
Demanda agregada
Produccion y Empleo
Produccion y Empleo Cuadro 1.
Las medidas expansivas tienden a crear déficit en el presupuesto, por el contrario, las medidas restrictivas provocan superávit. El cuadro 1 ilustra lo comentado hasta ahora.
1.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS DE POLÍTICA FISCAL Se puede pensar que la política fiscal sólo actúa como regulador de la economía si se adoptan medidas explícitas, es decir, lo que se conoce como políticas fiscales discrecionales. Estas medidas pueden consistir, por ejemplo, en programas de fomento de obras públicas, de fomento del empleo o alteración de los tipos impositivos. Sin embargo, con independencia de las políticas fiscales discrecionales, la política fiscal produce unos efectos automáticos sobre la evolución de la economía, tanto sobre las depresiones económicas que suponen períodos prolongados de escasa actividad económica, como sobre las expansiones, es decir, sobre los ciclos económicos. Conceptuamos éstos como las fluctuaciones de la actividad económica global, caracterizadas por la expansión o la contracción simultánea de la producción en la mayoría de los sectores. Podemos definir los estabilizadores automáticos como cualquier hecho del sistema económico que tiende a reducir mecánicamente la fuerza de las recesiones y/o de las expansiones de la demanda sin que sean necesarias medidas discrecionales de política económica. Distinguimos los siguientes estabilizadores automáticos. XX Impuestos Estos suelen ser de naturaleza proporcional, variando con el producto nacional bruto, constituyendo un porcentaje del mismo. Cuando los impuestos son proporcionales, la recaudación se altera de forma automática, incrementándose a medida que aumenta el producto nacional.
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El aumento de los impuestos a medida que se incrementa el producto nacional, reducirá la fuerza de la expansión y ocurrirá lo contrario si tiene lugar una recesión. Por tanto, los impuestos proporcionales cumplen la misión de un estabilizador automático de la actividad económica. XX Seguro de desempleo Ejerce una presión estabilizadora sobre la economía actuando sobre la demanda cuando ésta es excesiva o cuando la actividad económica está bajando, manteniendo el nivel de consumo de la siguiente forma:
En épocas de recesión aumenta el desempleo y por tanto los subsidios a los parados.
En épocas de expansión disminuye el desempleo y por consiguiente los subsidios, aumentando a su vez los ingresos del Estado mediante las cargas sociales de los trabajadores y las empresas.
XX Otros estabilizadores Algunos programas asistenciales pueden actuar como estabilizadores automáticos de la economía, por ejemplo, las pensiones por jubilación. Así mismo, producen efectos estabilizadores los ahorros de las sociedades anónimas y de las familias; también las sociedades que transmiten dividendos estables. Hay que señalar que aunque el papel de los estabilizadores automáticos es importante, por sí solos no eliminan las fluctuaciones de la actividad económica.
1.3. EMPLEO DE POLÍTICAS FISCALES DISCRECIONALES Vamos a analizar los principales instrumentos de políticas fiscales discrecionales que son: XX Los programas de obras públicas y otros gastos Este instrumento ha constituido históricamente la manera tradicional de enfrentarse a las depresiones económicas. Los programas de inversión pública se concebían básicamente para dar trabajo a los desempleados y no como lucha contra el ciclo económico de la depresión. Además, en ocasiones, el estudio previo resultaba insuficiente. Así, antes de iniciar cualquier obra pública es necesario llegar a un consenso político sobre qué proyectos concretos resultan prioritarios. Una vez estudiados, hay que elaborar anteproyectos que permitan analizar técnicamente la viabilidad de la inversión. Con posterioridad, habría que iniciar una serie de actuaciones legales tendentes a expropiar y comprar los terrenos y, en la siguiente fase, es cuando se empezarían a construir las nuevas estructuras y carreteras. La práctica demuestra que el promedio para la iniciación real del proyecto es de unos tres años. Si el período de recesión es inferior y va seguido de uno de expansión, los programas de obras públicas afectarán a la demanda agregada, contribuyendo a acelerar la actividad económica.
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Por lo tanto, resulta discutible la utilización de estos programas para estabilizar la economía a corto plazo, aunque no la existencia en sí de estos proyectos, pues el desarrollo económico requiere infraestructuras y éstas deben realizarse a cargo del Estado. XX Proyectos públicos de empleo Tienen como finalidad la contratación de desempleados durante cortos períodos de tiempo. Sobre los programas de obras públicas tienen la ventaja de que pueden iniciarse y terminarse fácilmente. Sin embargo tienen el inconveniente de que pasar de este tipo de empleos a otros fijos resulta muy difícil, por lo que la importancia de estos proyectos es relativa. XX Programas de transferencia En ocasiones el Estado establece programas discrecionales de transferencias hacia ciertos sectores especialmente afectados por la desocupación, como los jóvenes o los trabajadores pertenecientes a ciertas industrias en proceso de reconversión. En estos casos, o bien se establecen subvenciones o bonificaciones sobres los aportes jubilatorios a pagar por parte de la empresa (caso de los jóvenes), o se amplía el período durante el cual los trabajadores despedidos tienen derecho a percibir las prestaciones por desempleo, o se arbitran programas de jubilaciones anticipadas (caso de los trabajadores pertenecientes a industrias en reconversión). La utilización de estos programas se enfrenta a menudo con dificultades, pues una vez establecidos resulta difícil reducirlos o eliminarlos, incluso durante las fases de expansión del ciclo. XX Alteraciones de los tipos impositivos Otra manera de combatir una recesión es reduciendo temporalmente los tipos de algunos impuestos, por ejemplo, reduciendo el tipo del impuesto sobre la renta de las personas físicas se evita que disminuyan sus ingresos, y por tanto, el consumo. Como ventaja, cuando las tasas se han modificado, la reducción de los impuestos se difunde de forma rápida a toda la población estimulando el gasto. Por el contrario, los principales inconvenientes son que normalmente transcurre bastante tiempo desde la propuesta de reducción hasta su aprobación por el Congreso; además, cuando las circunstancias que aconsejaron la reducción desaparecen, resulta impopular subirlos de nuevo.
1.4. ENFOQUES RESPECTO A LA POLÍTICA FISCAL Las posturas frente a la política fiscal son básicamente dos: la clásica, que tiene su origen en los trabajos de los economistas clásicos como Adam Smith y la de J.M. Keynes y sus seguidores. Para la escuela clásica, el gasto público debería limitarse lo más posible y mantenerse anualmente equilibrado el presupuesto, pues la economía cuenta con mecanismos automáticos y suficientes, que eliminan los desajustes y hacen innecesaria la intervención del sector público. A corto plazo pueden aparecer fluctuaciones en la actividad económica, pero a largo plazo la economía tiende hacia el pleno empleo de los recursos productivos.
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ENFOQUE CÁSICO (*) O MONETARISTA
ENFOQUE KEYNESIANO
Supuestos de partida
Las economías tienen mecanismos autocorrectores que eliminan los desajustes y hacen innecesaria la intervención estabilizadora estatal. Las economías tienden a largo plazo hacia el pleno empleo de los recursos productivos.
Tal como evidenció la crisis de 1929, no existe un mecanismo automático que haga que la economía tienda siempre hacia el pleno empleo de los recursos. Los precios y los salarios no son tan flexibles como defendían los clásicos. Especialmente las rigideces a la baja de los salarios dificultan los ajustes.
El papel del sector público
Limitar el gasto público en lo posible. El presupuesto público se debe mantener equilibrado anualmente.
Ante una recesión motivada por una demanda agregada insuficiente el sector público debe intervenir manipulando los gastos y los impuestos. El presupuesto se debe equilibrar cíclicamente. Durante las recesiones se puede incurrir en déficit temporales.
(*) El término «clásico», aunque hace referencia a que su origen se encuentra en los economistas clásicos, se emplea generalmente en un sentido más amplio, abarcando también a aquellos economistas posteriores a los clásicos, pero que en esencia defienden sus ideas, tales como los monetaristas. Cuadro 2.
Para los keynesianos sin embargo, no existe un mecanismo automático que haga tender la economía hacía el pleno empleo de los recursos. Además, los precios y los salarios no son tan flexibles como defendían los clásicos. Especialmente los salarios, según estos autores, son rígidos a la baja, de forma que los ajustes no tienen lugar de la manera prevista por los economistas clásicos, por ello, ante una recesión motivada por una demanda agregada insuficiente, el sector público debe intervenir manipulando los gastos y los impuestos. Para combatir las fluctuaciones se defiende que el presupuesto debe equilibrarse cíclicamente, de tal modo que durante las recesiones se pueda incurrir en déficit temporales. Estas dos posturas quedan reflejadas esquemáticamente, en el cuadro 2.
1.5. EL DÉFICIT Y SU FINANCIACIÓN La cada vez mayor intervención del Estado en la economía ha provocado que éste incurra continuamente en déficits presupuestarios, lo que le ha impulsado a la búsqueda de medios de financiación del gasto y que básicamente, son los siguientes:
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Los impuestos: presentan el inconveniente de que resultan insuficientes para atajar el déficit, a la vez que en épocas de recesión subirlos hace aumentar el mismo.
Creación de dinero: a través de la Tesorería y el Banco Central del país. Presenta el inconveniente de aumentar la inflación y disminuir el valor del dinero con el consiguiente efecto negativo en la economía.
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Emisión de deuda pública: consiste en poner a la venta títulos de renta fija (bonos y obligaciones) por parte del Estado. Esta iniciativa puede reducir las posibilidades de financiación de la inversión privada y contribuir a la elaboración de los tipos de interés.
Esto es lo que se conoce como efecto desplazamiento de la actividad económica privada por el sector público. El efecto desplazamiento o expulsión, supone la proposición según la cual el gasto público, los déficit presupuestarios o la deuda del Estado reducen la cantidad de inversión de las empresas privadas.
1.6. EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO 1.6.1. Definición y características
La hacienda pública pretende la consecución de unos objetivos, para lo cual desarrolla un plan anual en el que adopta una serie de decisiones, a fin de poder cumplirlas. El uso de planes es común a todas las unidades de decisión económica, desde las más elementales como son las economías domésticas y las empresas, hasta el Estado. Cuando se habla en términos de la hacienda pública, el plan económico del grupo político se presenta en un documento al cual se le denomina presupuesto. Por tanto, en una primera aproximación el presupuesto sería la expresión contable del plan económico de la hacienda Pública para un período de tiempo determinado. Dado que el Estado no es una unidad económica más, este presupuesto juega un papel fundamental en el funcionamiento de toda la economía. El concepto de presupuesto como tal surge en Inglaterra en el siglo XVIII, generalizándose su utilización en el siglo XIX. Tres son las razones que justifican su aparición tardía:
La fragmentación y dispersión de los asuntos públicos, propia de las economías medievales, ya que es imposible una planificación centralizada de la actividad económica del Estado sin una unificación y sin el conocimiento pleno de todas las actividades desarrolladas por el grupo político.
La escasa importancia relativa del sector público, hasta llegar a los siglos XVIII y XIX, en los que el crecimiento de las necesidades colectivas conduce a la aparición del Estado como unidad fundamental de decisión económica.
La generalización misma del sistema democrático en la mayor parte de los países va estrechamente ligada a la institución presupuestaria. El presupuesto surge con el claro fin político de controlar la actuación del poder ejecutivo por parte del poder legislativo.
Existen básicamente tres razones que justifican la existencia del presupuesto:
La necesidad de racionalización en la asignación de los recursos públicos. Debido a que el volumen y diversificación de las actividades públicas del Estado moderno precisan de una programación ordenada para conseguir una administración racional.
El control que el poder legislativo debe realizar sobre el ejecutivo.
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Dado que los recursos son limitados, la administración pública sólo puede alcanzar unos objetivos determinados en el cumplimiento de las funciones que le han sido encomendadas por el poder legislativo durante el período anual de ejecución del presupuesto. Se hace necesario concretar el contenido de ese mandato del legislativo en un documento, lo cual facilita el ejercicio de un control sobre la actividad realizada por el ejecutivo.
Es un instrumento coordinado indispensable para alcanzar los fines de la política económica. Además, el presupuesto en la actualidad permite conseguir objetivos mucho más elevados de política económica: asignación de los recursos, distribución más equitativa de la renta, estabilización económica y desarrollo económico.
Se puede definir el presupuesto como el documento jurídico-político elaborado periódicamente en el que de forma contable se recoge la autorización del techo de gastos y las previsiones de ingresos que realizará la hacienda pública, durante el ejercicio económico correspondiente, en consonancia con el plan económico de la misma. De esta definición se extraen las siguientes características del presupuesto.
Carácter jurídico del documento presupuestario El presupuesto es una institución jurídica fundamental del derecho público que sanciona la competencia del poder legislativo para controlar la actividad financiera del Estado. El presupuesto es, por tanto, una previsión normativa que ha de ser aprobado por el parlamento y es vinculante para el poder ejecutivo, ya que es obligatorio para el gobierno y la administración, tanto política como jurídicamente. Esta obligación adquiere especial significado en cuanto a los gastos previstos, que sólo se pueden realizar en el tiempo, para la finalidad y con el límite que figuran en el presupuesto. Para los ingresos, este significado es menos restrictivo, pues tienen el carácter de simple estimación.
Carácter político del documento presupuestario Además de constituir un instrumento necesario para racionalizar la actividad del Estado, el presupuesto surge con un claro fin político de control, constituyendo un intento de asignar recursos financieros mediante procesos políticos.
Es un documento de elaboración y ejecución periódica o regular Se confecciona para un período de tiempo determinado (ejercicio presupuestario). Ello se debe a la finalidad política que debe cumplir como instrumento de control de la actividad del Estado. Actualmente la práctica presupuestaria de los estados modernos indica que la vigencia del presupuesto es anual.
El presupuesto se expresa en lenguaje o forma contable Las previsiones presupuestarias deben estar cuantificadas según diferentes criterios de ordenación (por órganos, por categorías económicas, por funciones o por programas), y adoptan una estructura determinada (clasificaciones de ingresos y de gastos). El presupuesto ha de presentarse siempre equilibrado formalmente, en el sentido de que los ingresos deben cubrir necesariamente los gastos previstos para cada ejercicio económico. Sin embargo, este equilibrio es puramente contable y no debe ser confundido con un equilibrio financiero o económico. Éste último significa que determinados gastos no financieros han de ser iguales a los ingresos no financieros.
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Es decir, si los gastos son superiores a los ingresos no financieros (corrientes y de capital), el Estado habrá de recurrir a préstamos para financiarlos (presupuesto con déficit) y si los gastos son inferiores a los ingresos no financieros el Estado generará ahorro (presupuesto con superávit). La concepción del presupuesto equilibrado económicamente se ha defendido desde sus orígenes.
El presupuesto es un acto de previsión Trata de ser una estimación anticipada de lo que deben ser los gastos y los ingresos necesarios para financiarlos durante un período de tiempo futuro. Las cantidades que figuran en los créditos de gastos consignados en el presupuesto suponen el volumen máximo de obligaciones que el poder legislativo autoriza a contraer a la hacienda pública en el desarrollo de su actividad financiera. Las de los ingresos se refieren a los recursos que se estime van a poder obtenerse para la financiación de tales gastos. Con la ejecución del presupuesto, se pueden comprobar los resultados finales del mismo, y si las previsiones iniciales han sido exactas o erróneas. Dado que la falta de exactitud de estas previsiones puede dar lugar a consecuencias políticas negativas (puede desvirtuar la función de control) y económicas (inestabilidad de la economía), se comprende la importancia que en la actualidad se concede a las técnicas de previsión.
El documento presupuestario supone la concreción del plan económico del grupo político en el poder Siempre entendiendo para un período de tiempo determinado. La realización de un presupuesto acertado es de vital importancia para la credibilidad y éxito del grupo político que se encuentra al frente del Estado.
1.6.2. Los principios presupuestarios
El presupuesto se atiene a una serie de normas denominadas principios presupuestarios y que suponen el reflejo en el terreno presupuestario de la democracia parlamentaria. De la importancia adquirida por tales principios presupuestarios da idea el hecho de que en casi todos los países tienen rango constitucional. El objetivo último de la normatividad presupuestaria es dar contestación a las tres preguntas básicas que se plantean si se pretende conseguir la racionalidad presupuestaria. Tales preguntas van dirigidas al sujeto (¿quién ha de formular o diseñar el presupuesto?), al modo (¿cómo ha de llevarse a cabo este diseño del presupuesto?) y al fin (¿a qué criterios económicos debe responder?) de la institución presupuestaria. Las diferentes respuestas a las tres cuestiones planteadas son las que han venido a constituir los denominados respectivamente principios políticos, principios contables y principios económicos del presupuesto:
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XX Principios políticos Constituyen un conjunto de reglas que permiten dar contenido al carácter fundamental que se exige al presupuesto como instrumento del equilibrio de poderes y de distribución de competencias dentro del estado constitucional. La formulación tradicional de estos principios corresponde a la configuración liberal del Estado, según la experiencia de los países democráticos previa a la Primera Guerra Mundial.
Principio de competencia La competencia para determinar los gastos e ingresos que constituyen el presupuesto y vigilar su ejecución «corresponde al pueblo a través de sus representantes parlamentarios». La importancia del principio de competencia ha hecho que todos los países lo incorporen en sus leyes constitucionales como precepto básico. Así el principio de competencia se configura como premisa principal de la vida presupuestaria. Este principio sirve como base para establecer un criterio que garantice un equilibrio de poderes en el reparto de competencias entre los mismos: al Parlamento le corresponde la aprobación y promulgación del presupuesto, al Ejecutivo la ejecución y al Judicial la fiscalización del mismo.
Principio de universalidad o de integridad Establece que el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que origine la actividad financiera del Estado, de forma explícita. Esta mención expresa a «todos» los ingresos y gastos públicos trata de facilitar el control efectivo del mandato presupuestario.
Principio de unidad presupuestaria Establece que el presupuesto ha de ser único, es decir, con un cuadro único de ingresos y gastos, lo que implica, la exclusión de toda clase de presupuestos extraordinarios o especiales.
Principio de especialidad Supone que la habilitación para gastar concedida al poder ejecutivo por el presupuesto no es una autorización general, sino especial y condicionada. Este principio tiene una triple manifestación: cualitativa, cuantitativa y temporal. −− Cualitativa. Cada partida de gasto de las asignadas en el presupuesto deberá ser destinada exclusivamente a las atenciones específicas a que dicha partida se refiere. −− Cuantitativa. Sólo podrán ser contraídos y realizados los gastos hasta el importe que los créditos hayan previsto para ellos en el presupuesto. −− Temporal. Los gastos deben ser contraídos, asignados y pagados sólo dentro del período para el cual han sido autorizados.
Principio de anualidad El presupuesto es un mandato temporal: se vota para regir en un lapso de tiempo determinado, normalmente al año natural.
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La anualidad tiene un doble carácter: −− El presupuesto debe ser aprobado anualmente por el poder legislativo y referirse en su ejecución a un año natural, conociéndose como «presupuesto del año X». En la actualidad en la mayoría de los países se da la coincidencia entre el año natural y el año presupuestario, aunque existen excepciones notables (en Estados Unidos el presupuesto rige desde el 1 de octubre y en Gran Bretaña desde el 1 de abril). −− El presupuesto no puede prorrogarse más allá del año por el que se estableció en el mandato presupuestario.
Principio de claridad Se cumple mediante una estructuración metódica y una designación uniforme de las diferentes partidas presupuestarias, que permita el reconocimiento unívoco de su procedencia y de su finalidad, a fin de facilitar no sólo la discusión por el Parlamento, sino su control posterior.
Principio de publicidad La trascendencia socio-política y jurídica del presupuesto motiva que deba tener la debida publicidad, y así se aprueba mediante ley votada por el parlamento. Pero dicha publicidad ha de tener un carácter doble: ha de abarcar no sólo el presupuesto mismo, sino también la cuenta general en la que se recojan los resultados de su ejecución, y ello en virtud del requisito de transparencia que afecta a todas las actividades públicas.
XX Principios contables Constituyen la aplicación práctica de los principios políticos, por cuanto se traducen necesariamente en la técnica contable (contabilidad pública) encargada de recoger en cifras los valores de los bienes y servicios que se aplican en la gestión del presupuesto.
Presupuesto bruto Se corresponde con el principio de universalidad, y de acuerdo con el mismo, las partidas presupuestarias deben incluirse por su valor íntegro y no por el neto, es decir, sin deducir de las partidas correspondientes a gastos los beneficios a que pudieran dar lugar, ni de las partidas correspondientes a los ingresos, los gastos de recaudación de los mismos.
Unidad de caja En virtud del mismo, todos los cobros y pagos del presupuesto deben centralizarse en una dependencia única, la tesorería a la que corresponde la gestión de todos los caudales públicos. Además, deben expresarse en una unidad de cuenta común, y han de obedecer a un plan contable normalizado.
Especificación Es el que traduce al campo contable el principio político de la especialidad y presenta una triple vertiente: cualitativa, cuantitativa y temporal. Es decir, la autorización del gasto se concede para una determinada partida, por la cantidad indicada en el presupuesto, y por el período al que el presupuesto se refiere.
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Ejercicio cerrado El cumplimiento contable del principio de anualidad implica que debe imputarse cada gasto o cada ingreso al período de vigencia que le corresponda para conocer si se ha realizado o no en el ejercicio para el que se autorizó. La contabilidad pública ha ofrecido dos soluciones: criterio del ejercicio (o de devengo) y criterio de gestión (o de caja), según se atienda al momento del reconocimiento de los derechos u obligaciones que los ingresos o gastos llevan consigo, o al momento del pago o cobro de los mismos. Pero la utilización del criterio del devengo puede originar problemas en la liquidación del presupuesto, ya que las obligaciones (o los derechos reconocidos) no siempre se pagan (o se cobran) en el ejercicio en el que se originaron. La solución que se adopta, por lo general, es que todos los pagos (o ingresos) que debiendo realizarse en un año quedan pendientes al final del mismo, se recogen en una cuenta denominada de «resultas», que queda imputada contablemente al ejercicio de su contracción.
En nuestro país, los principios contables relacionados en el vigente Plan General de Contabilidad, aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, son los siguientes:
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Empresa en funcionamiento: se considerará, salvo prueba en contrario, que la gestión de la empresa continuará en un futuro previsible, por lo que la aplicación de los principios y criterios contables no tiene el propósito de determinar el valor del patrimonio neto a efectos de su transmisión global o parcial, ni el importe resultante en caso de liquidación.
Devengo: los efectos de las transacciones o hechos económicos se registrarán cuando ocurran, imputándose al ejercicio al que las cuentas anuales se refieran, los gastos y los ingresos que afecten al mismo, con independencia de la fecha de su pago o de su cobro.
Uniformidad: adoptado un criterio dentro de las alternativas que, en su caso, se permitan, deberá mantenerse en el tiempo y aplicarse de manera uniforme para transacciones, otros eventos y condiciones que sean similares, en tanto no se alteren los supuestos que motivaron su elección. De alterarse estos supuestos podrá modificarse el criterio adoptado en su día; en tal caso, estas circunstancias se harán constar en la memoria, indicando la incidencia cuantitativa y cualitativa de la variación sobre las cuentas anuales.
Prudencia: se deberá ser prudente en las estimaciones y valoraciones a realizar en condiciones de incertidumbre. La prudencia no justifica que la valoración de los elementos patrimoniales no responda a la imagen fiel que deben reflejar las cuentas anuales.
No compensación: salvo que una norma disponga de forma expresa lo contrario, no podrán compensarse las partidas del activo y del pasivo o las de gastos e ingresos, y se valorarán separadamente los elementos integrantes de las cuentas anuales.
Importancia relativa: se admitirá la no aplicación estricta de algunos de los principios y criterios contables cuando la importancia relativa en términos cuantitativos o cualitativos de la variación que tal hecho produzca sea escasamente significativa y, en consecuencia, no altere la expresión de la imagen fiel. Las partidas o importes cuya importancia relativa sea escasamente significativa podrán aparecer agrupados con otros de similar naturaleza o función.
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XX Principios económicos La perspectiva económica es la que ilustra mejor el carácter dinámico con que se debe considerar el presupuesto como documento básico de la actividad financiera. Los principios económicos en los que se basa el presupuesto son:
Gasto público mínimo Es consecuencia directa de la ideología clásica del pensamiento económico (Adam Smith) según la cual el gasto público es un mal necesario, puesto que es un consumo improductivo y debe limitarse a las funciones más imprescindibles del Estado.
Equilibrio presupuestario anual o nivelación del presupuesto El equilibrio presupuestario en sentido económico es considerado como la «regla de oro» del derecho presupuestario clásico. Como consecuencia del mismo, en casi todos los países se exigen determinadas garantías jurídicas para la emisión de la deuda pública, con objeto de limitarla, así como para acudir a las ayudas de los bancos centrales. Se trata, por tanto, de impedir que estos ingresos constituyan la financiación normal de los gastos públicos.
Neutralidad y justicia impositiva La neutralidad significa que los impuestos no deben perjudicar al desarrollo económico, se deben administrar con la máxima economía y se deben detraer con la máxima comodidad para el contribuyente. La justicia impositiva supone la necesidad de que los contribuyentes conozcan el fundamento de los impuestos, y que esto se recoja entre los principios constitucionales, entre los cuales debe aparecer la capacidad de pago como principio básico para el reparto de las cargas impositivas.
1.6.3. Evolución histórica del presupuesto
El presupuesto clásico era un instrumento para gestionar unos medios al servicio de determinados fines políticos y económicos. La llamada crisis del presupuesto clásico surge como consecuencia de la pérdida de vigencia de esos fines, sobre todo a consecuencia de dos circunstancias:
La primacía política del poder ejecutivo: un estudio de la evolución de las democracias occidentales pone de manifiesto un protagonismo cada vez mayor del poder ejecutivo frente al legislativo.
La expansión del sector público: durante este siglo, la actividad económica del sector público ha experimentado un constante crecimiento, lo cual choca con el principio clásico del gasto público mínimo. Además, la aparición de la política fiscal del siglo XX produjo importantes variaciones sobre la tesis clásica.
Todo ello ha afectado a la gestión de los principios presupuestarios clásicos. Así, por ejemplo, el principio de competencia se ha visto limitado por el reforzamiento del papel del ejecutivo. El principio de universalidad y el contable de principio presupuesto bruto sufren continuas excepciones como el hecho de que la casi generalizada inexistencia de un presupuesto de gastos fiscales, no permite contabilizar adecuadamente todos los gastos derivados de la aplicación presupuestaria de los impuestos e ingresos, ya que ésta suele hacerse por su valor neto.
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También el principio político de unidad y el principio contable de unidad de caja han sufrido importantes modificaciones, pues las actuaciones de política fiscal en busca de la estabilización y del desarrollo han llevado a fórmulas presupuestarias tales como el doble presupuesto: uno para gastos e ingresos corrientes y otro para los de capital, o el presupuesto cíclico de los países escandinavos. El principio político de especialidad y el principio contable de especificación se han visto sumamente afectados en su vertiente cualitativa por la profusión en la utilización de las transferencias entre las distintas partidas presupuestarias y por la generalización de la práctica de los créditos extraordinarios. En la vertiente cuantitativa se debe a la práctica excesiva de suplementos de crédito, concedidos ante hechos consumados durante la ejecución del presupuesto. Mientras que en la vertiente temporal, por motivo de la aparición de la planificación en la vida económica, que ha producido la aprobación de programas de inversión pública para varios ejercicios, y por la facultad concedida al ejecutivo de incorporar a presupuestos futuros los remanentes de inversiones no realizadas en el ejercicio. El principio de publicidad se ha visto limitado por los gastos militares, diplomáticos y policiales. Es evidente que los principios presupuestarios clásicos dejaron de inspirar la actuación presupuestaria hace tiempo, y que se trata de una teoría normativa claramente incumplida en la actualidad. No obstante, puede considerarse que tampoco existe una teoría de general aceptación en el ámbito presupuestario, sino que al igual que ocurre con los planteamientos de política fiscal se hallan en revisión. Pero, la presupuestación no puede desaparecer, aunque sólo sea por la importancia que la asignación de recursos reviste para el estado moderno. Aunque el proceso presupuestario no tiene porqué ser como ha sido hasta ahora. Una vez asumida la realidad del reduccionismo, sorprende la pobreza de las innovaciones presupuestarias actuales. Finalmente puede decirse que los principios presupuestarios clásicos han sufrido una gran transformación, y aunque la presupuestación no debe desaparecer, vive actualmente un momento crítico, sin que se disponga de soluciones técnicas suficientes para superarla. Se piensa en llegar a un modelo del sector público más reducido, que revise sus objetivos de política económica haciéndolos más modestos: manteniendo la asignación de los recursos y luchando por la estabilidad de precios y de empleo, no garantizándose ya el crecimiento, y principalmente se renuncia a la redistribución, que queda reducida a la lucha contra la pobreza. A lo largo del siglo XX, pueden señalarse cinco factores que han sido determinantes en la evolución experimentada en la concepción del sistema presupuestario: 1. Las dos guerras mundiales y los incrementos consecuentes de la actividad financiera. 2. La gran depresión de los años veinte, con el cambio de papel concedido al Estado dentro del sistema económico. 3. La evolución del pensamiento económico acaecida tras la revolución Keynesiana. 4. La aceptación general de los principios rectores del «Estado del Bienestar», implantado en los países desarrollados tras la Segunda Guerra Mundial. 5. La generalización de la práctica de la planificación de la actividad económica del Estado en los países de economía de mercado.
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Estos factores han provocado que los objetivos presupuestarios se hayan enriquecido con nuevas funciones, introduciéndose una nueva concepción del presupuesto. De acuerdo con esta moderna concepción, el presupuesto ha pasado a constituir un instrumento de controlque muestre en qué medida cada unidad administrativa es responsable de la correcta gestión de la parcela de gasto público que le corresponde.
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2 LOS INGRESOS Y GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO
2.1. EL GASTO PÚBLICO Su análisis resulta imprescindible para el estudio de la actividad desarrollada por el sector público. Desde finales de los años setenta, la valoración del gasto público como parte de la actuación del Estado, está sujeta a controversia, centrándose la misma en que el tamaño alcanzado por el sector público produce efectos negativos sobre el conjunto de la economía, especialmente los siguientes:
Efectos sobre la competitividad, surgidos de la excesiva regulación e intervención por parte del Estado.
Efectos descentralizadores derivados, tanto del aumento en los niveles de imposición, como del crecimiento de los programas sociales de sostenimientos de rentas y que afectan a las ofertas de trabajo, generación ahorro y asunción de riesgos.
Efecto de desplazamiento de la inserción privada, consecuencia del aumento del déficit público (más gastos que ingresos).
Sin embargo, hay aspectos positivos que justifican la intervención del Estado a través del gasto público:
Obtención de un mayor equilibrio entre la oferta de bienes públicos y privados que contribuye a la mejora de la cobertura de las necesidades individuales y colectivas.
La garantía de unos niveles mínimos de bienestar, a través de la extensión de la protección social, y de un mayor grado de movilidad social, mediante el acceso generalizado a la educación.
La consecución de mayores grados de estabilidad y cohesión social, que han contribuido a garantizar la propia viabilidad de las economías de mercado.
Por todo ello se hace necesario compatibilizar las demandas de la sociedad tendentes a exigir el aumento y mejora de los servicios públicos y la necesidad de contener el gasto público, lo cual requiere:
Revisar los objetivos y prioridades existentes en los programas de gasto público.
Mejorar la eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos.
Atribuir un mayor protagonismo a los distintos agentes económicos en la satisfacción de las necesidades colectivas.
El estudio del gasto público contenido en los Presupuestos Generales del Estado, lo hacemos atendiendo a su naturaleza económica, y a su naturaleza funcional. El gasto contenido en los Presupuestos Generales del Estado ha experimentado un gran incremento en los últimos años, reflejando la dimensión económica de los objetivos del Gobierno. Han aumentado principalmente los gastos relativos a la Seguridad Social y los de los organismos autónomos de carácter comercial, industrial o financiero, así como el de los entes públicos. Por el contrario han disminuido los gastos de los organismos autónomos administrativos.
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Los gastos de personal y los de compra de bienes y servicios han disminuido frente al aumento de los gastos financieros y las transferencias corrientes. Por otra parte la clasificación operativa permite precisar más la naturaleza final y objetivos del gasto público. Este tipo de clasificación diferencia entre los que responden a gastos del propio ejercicio, y los derivados de la deuda pública. Los gastos de transferencia, especialmente los destinados al sector privado (canalizados por la Seguridad Social a las unidades familiares), han experimentado un aumento continuado en los últimos años. Así mismo, han crecido los créditos destinados a transferencias a otras administraciones públicas, empresas públicas y privadas y economías domésticas. Han disminuido sin embargo, los gastos propios de la Administración de provisión directa de bienes y servicios. También es necesario mencionar la importancia del gasto derivado del endeudamiento presupuestario. 2.1.1. Clasificación
La función tradicional del sector público ha experimentado profundos cambios, que se traducen en la distribución del gasto público. Actualmente, los Presupuestos Generales del Estado presentan una estructura de gastos, en la que los gastos propios de la administración central han sufrido importantes reducciones, aumentando en cambio, los presupuestos de transferencias, así como el gasto destinado a cubrir endeudamientos de ejercicios anteriores. De acuerdo con una clasificación funcional del gasto público, este se distribuye de la siguiente forma. 1. Servicios de carácter general, que comprenden cinco funciones: −− Alta dirección del Estado y del gobierno. −− Administración general. −− Relaciones exteriores. −− Justicia. −− Protección y seguridad nuclear. 2. Gastos de defensa, integrados por dos funciones: −− Defensa. −− Seguridad y protección civil. 3. Gastos de seguridad, protección y promoción social, compuestos por: −− Seguridad y protección social. −− Promoción social. 4. Los gastos en producción de bienes sociales, se canalizan a través de seis funciones: −− Sanidad. −− Educación. −− Vivienda y urbanismo. −− Bienestar comunitario. −− Cultura. −− Otros servicios comunitarios y sociales.
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5. Los gastos en producción de bienes económicos, se estructuran en cinco funciones: −− Infraestructuras básicas y transportes. −− Comunicaciones. −− Infraestructuras agrarias. −− Investigación científica, técnica y aplicada. −− Información básica y estadística. 6. Los gastos en regulación económica de carácter general, estructurándose a través de tres funciones: −− Regulación económica. −− Regulación comercial. −− Regulación financiera. 7. Los gastos presupuestados en regulación económica de sectores productivos, comprenden cinco funciones: −− Agricultura, ganadería y pesca. −− Industria. −− Energía. −− Minería. −− Turismo. 8. Los gastos en transferencias a otras administraciones públicas, nacionales y exteriores, comprenden dos funciones: −− Transferencias a las administraciones públicas territoriales. −− Relaciones financieras y transferencias a la Unión Europea. 9. Los gastos en deuda pública. 2.1.2. Políticas de gasto público
Las políticas de gasto se constituyen agrupando las dotaciones presupuestarias en orden a la consecución de los objetivos perseguidos por el sector público. Las dotaciones presupuestarias se componen de funciones, subfunciones o programas. Estas agrupaciones hacen más fácil estudiar las relaciones entre la demanda social de servicios y el coste de los mismos. Veamos ahora las políticas del gasto recogidas en los presupuestos: 1. Gasto público en justicia Su actuación principal está dirigida a la tutela de los derechos y libertades de los ciudadanos y al establecimiento de un sistema corrector de los incumplimientos de las leyes a través del sistema penitenciario. Se desarrolla a través de ocho programas agrupados en las siguientes subfunciones: −− Administración general. −− Administración de justicia, destacando el gasto en tribunales de justicia. −− Registros.
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2. Gasto público en defensa y política exterior Tiene como objetivo garantizar la seguridad y la defensa de los intereses nacionales en el marco de las relaciones internacionales. Se configura a través de dieciséis programas de gasto estructurados en ocho subfunciones: −− Administración general de relaciones exteriores. −− Acción diplomática y consular. −− Cooperación internacional, destacando la cooperación para el desarrollo. −− Administración general de defensa. −− Fuerzas armadas. −− Potenciación de las Fuerzas Armadas. −− Servicios de apoyo. −− Formación del personal. 3. Gasto público en seguridad ciudadana Está integrado por las actividades dirigidas a garantizar la seguridad y protección de los ciudadanos, conseguir un adecuado nivel de seguridad y fluidez en el tráfico vial y establecer un dispositivo de autoprotección e intervención ante situaciones de catástrofes naturales. Se realiza a través de siete programas agrupados en las tres funciones siguientes: −− Administración general de seguridad y protección civil. −− Seguridad y orden público, destacando los recursos destinados a seguridad ciudadana. −− Protección civil. 4. Gasto público en pensiones Tiene como objetivo la gestión y el abono de las pensiones a los beneficiaros del sistema de Seguridad Social, cualquiera que sea su régimen de adscripción y a los beneficiarios del sistema de Clases Pasivas, que asegura la percepción de pensiones a la mayor parte de los funcionarios públicos que disfrutan de un régimen de protección específico. Se canaliza a través de cuatro programas de gasto contenidos en una única subfunción: −− Pensiones y otras prestaciones económicas, destacando por su dimensiónlas pensiones de la Seguridad Social. 5. Gasto público en asistencia al desempleo y prestaciones sociales Esta política tiene como objetivo cubrir determinadas situaciones de necesidad vinculadas a las contingencias laborales y a distintos programas sociales, además de regular las relaciones laborales. Se desarrolla a través de diecinueve programas agrupados en cuatro subfunciones: −− Asistencia al desempleo, destacando cuantitativamente las prestaciones a los desempleados. −− Acción social, destacando las pensiones de guerra, las prestaciones asistenciales y los servicios sociales. −− Pensiones y otras prestaciones económicas, donde se incluyen los subsidios temporales por incapacidad laboral transitoria e invalidez provisional. −− Relaciones laborales, destacando las prestaciones de garantía salarial.
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6. Gasto público en promoción de empleo Tiene como objeto el fomento de la contratación de trabajadores desempleados, especialmente de aquellos colectivos en los que las dificultades de acceso al mercado laboral son más importantes, así como la consecución de un mayor grado de adecuación en la cualificación de la mano de obra para su adaptación a las nuevas necesidades e innovaciones del sistema productivo. Estos objetivos se realizan a través de dos subfunciones: −− Promoción de empleo. −− Formación profesional no reglada. 7. Gasto público en sanidad Tiene como objetivo la prestación, directa o a través de las comunidades autónomas, de asistencia sanitaria en todos los niveles. Se estructura en catorce programas contenidos en tres subfunciones: −− Administración general de sanidad. −− Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud, destacando las prestaciones directas realizadaspor el Instituto Nacional de la Salud y los servicios transferidos a las comunidades autónomas. −− Acciones públicas relativas a la salud. 8. Gasto público en educación El objetivo principal de esta política es el de contribuir a la mejora de la igualdad de oportunidades, la formación de la mano de obra demandada por el sistema productivo y la contribución al desarrollo económico general, a través de la mejora de la formación del capital humano en todos los niveles educativos. Se articula en diecinueve programas agrupados en tres subfunciones: −− Promoción educativa, destacando los recursos destinados a becas y ayudas a estudiantes. −− Administración general de educación. −− Enseñanza, destacando el gasto destinado a los distintos niveles educativos: preescolar, básica, enseñanzas medias y universitarias en los territorios de competencia delMinisterio de Educación y Ciencia. 9. Gasto público en vivienda Tiene como objetivo fundamental facilitar el acceso de todos los ciudadanos a una vivienda digna. Aunque muchas de las competencias en esta materia han sido transferidas a las Comunidades Autónomas y gran parte de las acciones de este campo se instrumentan a través de desgravaciones y deducciones fiscales, la administración central recoge en el ámbito de sus competencias una acción protectora a tres niveles: a través de créditos a interés privilegiado, mediante subvenciones y subsidios de interés en régimen general y en régimen especial. Esta política se articula a través de dos programas que configuran dos subfunciones: −− Vivienda. −− Urbanismo y arquitectura. 10. Gasto publico en investigación Tiene por objeto la modernización del sector productivo y su adaptación a las nuevas tecnologías, a través de la promoción de la investigación en áreas prioritarias y de una adecuada
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transferencia tecnológica. Se lleva a cabo a través de once programas, agrupados en dos subfunciones: −− Investigación y documentación científica. −− Investigación técnica y aplicada. 11. Gasto público en subvenciones al transporte Tiene por finalidad asignar recursos a empresas públicas o privadas de transporte de pasajeros y mercancías para cubrir déficit de explotación o la reducción del precio del transporte, subvencionando el importe de los billetes por razones de tipo socioeconómico y estratégico. Se realiza a través de cinco programas articulados en cuatro subfunciones: −− Administración general. −− Transporte terrestre destacando las subvenciones corrientes a RENFE (Red Nacional Española de Ferrocarriles). −− Puertos y transporte marítimo. −− Aeropuertos y transportes aéreos. 12. Gasto público en infraestructuras Tiene como finalidad dotar a la economía española de las obras públicas cuya ejecución es previa y necesaria para la prestación de los servicios públicos. Comprende tres grandes áreas de actuación: la infraestructura de transportes, la infraestructura hidráulica y la infraestructura costera. Se articula a través de trece programas agrupados en cinco subfunciones: −− Administración general de obras públicas y transportes. −− Recursos hidráulicos. −− Transporte terrestre, destacando las inversiones en creación de infraestructuras en carreteras y en el transporte ferroviario. −− Puertos y transporte marítimo. −− Aeropuertos y transportes aéreos. 13. Gasto público en agricultura El gasto en agricultura contenido en los presupuestos comprende el conjunto de recursos destinados a la actuación presupuestaria en el ámbito de la infraestructura agraria y en los procesos de producción y comercialización de la agricultura, ganadería y pesca. Las transferencias de competencias en materia agraria a las comunidades autónomas y, sobre todo, la integración de la agricultura española en la Política Agrícola Común de la Unión Europea, determinan la orientación política y su financiación. Se lleva a cabo a través de once programas agrupados en cinco subfunciones: −− Reforma y desarrollo agrario. −− Mejora del medio natural. −− Administración general de la agricultura, ganadería y pesca. −− Ordenación y mejora de la producción agraria y pesquera. −− Regulación de mercados.
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14. Gasto público en política industrial y energética Tiene por objeto, una vez completada la fase de reconversión del sector, incentivar a las empresas nacionales industriales y energéticas para mejorar su competitividad y adecuarlas a las nuevas condiciones de competencia exterior. De acuerdo con este marco, las acciones financiadas se orientan hacia la modernización del tejido industrial a través de la incorporación de la innovación tecnológica a los procesos productivos, la adaptación al nuevo contexto competitivo de los sectores industriales que requieren procesos de ajuste, propiciar la internacionalización empresarial, reducir la vulnerabilidad de los suministros energéticos y alcanzar la homologación del sector con las empresas del resto de países comunitarios. Se realiza a través de diez programas agrupados en siete subfunciones: −− Protección y seguridad nuclear. −− Administración general de industria. −− Actuaciones administrativas sobre la industria. −− Creación, reconversión y participación en empresas. −− Desarrollo empresarial. −− Planificación y producción energética. −− Fomento de la minería. 15. Gasto público en administración financiera y tributaria Tiene como objeto la gestión de las competencias relacionadas con los tributos de ámbito estatal y, de forma especifica, el control de la gestión de los tributos internos y su recaudación, así como la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones tributarias, la represión y prevención del contrabando, la organización de la administración territorial de la hacienda, la revisión y conservación de los catastros rústicos y urbanos, la organización y gestión de loterías y quinielas y la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. Se realizan actualmente a través de cuatro programas incluidos en una subfunción: −− Gestión del sistema tributario. 16. Gasto público en financiación de las administraciones territoriales La política de financiación de las Administraciones Territoriales (Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) contiene el conjunto de transferencias que forman los bloques de recursos económicos de acuerdo con los sistemas de financiación establecidos para los ámbitos jurisdiccionales regionales, provinciales y locales. Se lleva a cabo a través de seis programas agrupados en dos subfunciones: −− Transferencias a Comunidades Autónomas. Engloba los recursos presupuestarios destinados a financiar a las Comunidades a través de la participación en los ingresos del Estado y de las dotaciones del Fondo de Compensación Interterritorial. −− Transferencias a Corporaciones Locales. Destinadas a financiar Ayuntamientos y Diputaciones por participación en los ingresos del Estado. La Cooperación Económica Local del Estado y otras transferencias completan esta subfunción. 17. Gasto público en participación en la Unión Europea Tiene por objeto contribuir a la financiación comunitaria a través, fundamentalmente, de la participación en el sistema de recursos propios de la Comunidad. Se realiza a través de dos programas que se enmarcan en una subfunción: −− Transferencias a las comunidades europeas.
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18. Gasto público en deuda pública Tiene como objeto hacer frente a los compromisos contraídos por la administración central por la emisión de títulos de deuda pública interior o exterior, recogiendo los pagos por intereses y amortizaciones resultantes de esta forma de financiación. Se realiza a través de dos programas integrados en una subfunción: −− Deuda Pública del Estado y de sus organismos autónomos. 19. Otras políticas Engloban aquellos programas presupuestarios no asignados a una política determinada, como consecuencia de que la dispersión de sus objetivos no permite su encuadramiento en ninguna, ni constituyen una política específica con entidad suficiente. Se agrupan en veintiocho subfunciones: −− Alta dirección del Estado. −− Alta dirección del Gobierno. −− Administración general y función pública. −− Gastos del Estado relativos a las administraciones territoriales. −− Otros servicios generales. −− Administración, inspección y control de la Seguridad Social y protección social. −− Promoción sociocultural. −− Saneamiento y abastecimiento de aguas. −− Otros servicios de bienestar comunitario. −− Administración general de cultura. −− Bibliotecas y archivos. −− Museos y artes plásticas. −− Promoción cultural. −− Artes escénicas. −− Deportes y educación física. −− Arqueología y protección del Patrimonio histórico-artístico. −− Comunicación social y participación ciudadana. −− Comunicaciones. −− Cartografía, meteorología y estadística. −− Administración general de economía y hacienda. −− Política económica, presupuestaria y fiscal. −− Comercio exterior. −− Comercio interior. −− Defensa de la competencia. −− Administración financiera. −− Política de crédito oficial y regulación de mercados financieros. −− Imprevistos y situaciones transitorias. −− Ordenación y promoción turística.
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Todo este conjunto de políticas de gasto ha experimentado una desigual tendencia en los últimos años, evolución que podemos plasmar distinguiendo entre las diferentes actuaciones de la administración:
La provisión de bienes públicos tradicionales Ellos se incluyen justicia, defensa y política exterior, seguridad ciudadana, administración tributaria, administración general, alta dirección del Estado, otros servicios comunitarios y sociales, comunicaciones, información básica y estadística e investigación. Estas actuaciones representan sólo un pequeño porcentaje dentro de la totalidad del gasto, y su evolución ha sido la de mantenerse constante en los últimos cinco años.
Gastos de distribución de renta y riqueza En ellos se pueden distinguir, a su vez, en: −− Prestaciones económicas, donde se incluyen las pensiones y la asistencia al desempleo y prestaciones sociales. −− Los bienes preferentes más significativos: sanidad y educación. −− Otras actuaciones de carácter redistributivo, donde se incluyen los gastos en vivienda, seguridad y protección social, promoción social, bienestar comunitario y cultura. Suponen la mayor parte del gasto público presupuestado y su evolución muestra una tendencia creciente en los últimos años.
Gastos de intervención del Estado en la economía Entre éstos se incluyen los recursos presupuestarios destinados a promoción de empleo, subvenciones corrientes al transporte, infraestructuras, agricultura, política industrial y energética, turismo y regulación económica, comercial y financiera. Son pues, un conjunto de actuaciones heterogéneas que afectan a la utilización de los factores productivos (promoción de empleo e infraestructuras) a las políticas sectoriales (agricultura, industria y energía, turismo) y a regulaciones económicas, financieras y comerciales, así como a la política de transportes. Su crecimiento es pequeño. −− Financiación de otras administraciones nacionales y supranacionales (comunidades autónomas y corporaciones locales; aportación a la Unión Europea). −− Servicio de la deuda pública (amortización e intereses).
Estas dos clases de gastos han aumentado considerablemente en los últimos años. Dado que las actuaciones que absorben una mayor cantidad de recursos crecen por encima de la media, el ajuste presupuestario está siendo soportado por otras actividades que como la investigación, educación o infraestructuras, a medio plazo, resultan muy importantes para el desarrollo de la economía.
2.2. LOS INGRESOS PÚBLICOS Constituyen la otra vertiente el presupuesto y su análisis debe afrontarse desde cuatro puntos de vista:
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Desde un punto de vista recaudatorio: los ingresos públicos deben ser analizados en función del volumen de recursos que se obtienen mediante ellos y que puedan garantizar de forma suficiente los programas de gastos públicos. De este modo, se confirma su relación directa con la financiación de las actividades públicas.
Desde el punto de vista de la equidad: la intervención del sector público requiere para su financiación la detracción de recursos del resto de los agentes económicos que tendrá efectos distintos, en función del carácter y naturaleza de los ingresos públicos, en su capacidad económica, lo cual incide directamente en la renta personal.
Desde un punto de vista económico: hay que analizar los efectos de la financiación pública para configurar un sistema de ingresos públicos eficiente y ello porque los ingresos Públicos por su dimensión y composición afectan a las decisiones de los agentes económicos, pudiendo generar distorsiones que incidan en la eficiencia del sistema económico en su conjunto.
Desde un punto de vista político: los ingresos públicos son considerados como una variable fundamental de la política fiscal. Así, desde una aproximación macroeconómica, la regulación de la demanda efectiva a través del instrumento fiscal constituye una medida importante dentro del conjunto de acciones públicas. Por otro lado, su utilización microeconómica representa un amplio campo de posibilidades para el diseño de políticas sectoriales desde el lado de la oferta.
Veamos ahora los elementos necesarios para un adecuado análisis de nuestro sistema de ingresos públicos, atendiendo a la estructura económica de los mismos y a las características generales del sistema tributario español. Los ingresos de las administraciones públicas, provienen mayoritariamente de las operaciones corrientes y dentro de éstas, destacan los impuestos directos frente a los indirectos. Menos importancia aún tienen las tasas, las transferencias corrientes y los ingresos patrimoniales. Otra fuente de ingresos, aunque relativamente menos importante la constituyen las operaciones de capital, con mayor incidencia de las transferencias que de las inversiones reales. En los últimos años, el ritmo de crecimiento de los impuestos directos ha disminuido levemente, así como también los impuestos indirectos han tendido hacia una reducción respecto al total de ingresos. Los recursos por tasas y otros ingresos apenas inciden en los presupuestos estatales, como consecuencia del traspaso a las comunidades autónomas. Han aumentado significativamente los ingresos patrimoniales, debido fundamentalmente a los beneficios obtenidos por el Banco de España. Los ingresos de capital tienen poca relevancia dentro de los Presupuesto Generales del Estado, siendo su importancia mayor en el ámbito de las administraciones territoriales. Finalmente, los ingresos por operaciones financieras se han incrementado, sobre todo los pasivos financieros. 2.2.1. Evolución histórica del sistema tributario español
Nos vamos a referir exclusivamente a las principales reformas que se han ido produciendo hasta llegar a nuestro sistema tributario actual y son las siguientes:
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XX Reforma de Mon-Santillán, 1845 Inició el estudio del sistema tributario español y supuso la reforma de la Administración de la hacienda pública. XX Reforma de Fernández Villaverde, 1900 Las características más importantes de esta reforma fueron la aceptación definitiva de la imposición de producto, utilización del principio de capacidad de pago y la reforma de la Administración y la reorganización de la hacienda. XX Período 1900 - 1939 En este período se crearon figuras tributarias inexistentes hasta ese momento, tales como la imposición sobre el volumen de rentas como tributo de naturaleza directa, la contribución general sobre la renta, el impuesto sobre circulación de billetes del Banco de España, impuesto sobre el caudal relicto (grava el conjunto indiviso de la herencia), el impuesto sobre bienes de determinadas personas jurídicas y la patente nacional de circulación de automóviles. XX Reforma de José Larraz, 1940 Sus objetivos más importantes fueron:
Eliminar el alejamiento entre las bases imponibles y los valores económicos.
Robustecer algunas figuras del sistema tributario, tales como los impuestos personales sobre la renta y sobre sucesiones.
Revisar las riquezas económicas que en ese momento no tributaban, bien por el fraude existente, bien por el gran número de beneficios fiscales.
Dotar al sistema de una suficiencia recaudatoria, de la que hasta ese momento carecía.
XX Reforma tributaria de 1964 La reforma tributaria que se lleva a cabo en 1964 no modifica aún la filosofía del sistema tributario español, manteniendo la estructura de la imposición de producto o impuestos a cuenta, dando lugar a una nueva estructura del cuadro impositivo español que girará a partir de entonces y hasta la reforma de 1977 en torno a las siguientes figuras tributarias: 1. Impuestos directos Sobre la renta: entre estos distinguimos dos tipos: 1. De producto a cuenta (mínimos): −− Contribución Territorial Urbana. −− Rentas de Capital. −− Rendimientos de trabajo personal. −− Contribución Territorial, Rústica y Pecuaria. −− Industrial. 2. Generales: −− Renta de Personas Físicas. −− Renta de Sociedades y demás Entidades Jurídicas.
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Sobre el capital: Se gravarán los siguientes actos: −− Sucesiones. −− Adquisiciones mortis causa. −− Donaciones. −− Bienes de personas jurídicas. 2. Impuestos directos Sobre el tráfico civil: −− Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Sobre tráfico mercantil: distinguían dos tipos, uno general y otro específico: 1. General: −− Tráfico de empresas. 2. Específico: −− Lujo. −− Especiales. XX La reforma tributaria iniciada en 1977 La reforma iniciada en 1977 se basó en razones económicas, políticas y sociales. Las razones económicas iban dirigidas a superar las limitaciones del sistema fiscal implantado tras la reforma de 1964 y que cabe resumir en las siguientes:
El sistema resultaba insuficiente para financiar las necesidades públicas demandadas por la sociedad española.
No era un sistema fiscal que sirviera para introducir mejoras en las desigualdades de renta y riqueza.
No facilitaba la estabilidad económica, ni favorecía el crecimiento de la economía o la superación de la crisis económica.
Obstaculizaba el proceso de ingreso de España en la Comunidad Económica Europea.
Las razones políticas y sociales surgen del sentimiento generalizado de la sociedad de que era preciso introducir instrumentos fiscales nuevos con los que se obtuviese una mayor justicia social y a una mayor eficacia en el funcionamiento del sistema. El punto de arranque de la reforma tributaria tiene lugar con la Ley 50/1977, de 14 de noviembre, de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal, dando así inicio a una reforma fiscal cuyas primeras actuaciones se concretaron en las siguientes:
Se permite la regularización voluntaria de la situación fiscal, tanto para las personas físicas como jurídicas.
Se eliminaron ciertos casos de elusión fiscal que se realizaban a travésdel uso de sociedades interpuestas.
Se establece el impuesto sobre el patrimonio de las personas físicas, con la finalidad básica de generar información fiscal para el control de las rentas y los patrimonios.
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Se levanta el secreto bancario, estableciendo la colaboración de las entidades financieras con la administración tributaria.
Se tipifica expresamente el delito fiscal dentro del Código Penal.
Se publican las listas de contribuyentes.
Se llevan a cabo otras medidas destinadas a potenciar los ingresos públicos, mejorar la distribución de la renta y riqueza e incrementar la creación de nuevos puestos de trabajo.
Este sistema tributario sigue el modelo fiscal europeo que se basa en una imposición personal sobre la renta de las personas físicas y de las entidades jurídicas. Esta tributación se completa dentro de la imposición directa con un gravamen de la riqueza: un impuesto personal sobre el patrimonio neto y un impuesto sobre sucesiones y donaciones. Dentro de la imposición indirecta, nos encontramos con el impuesto sobre el valor añadido, completando esta imposición con un gravamen sobre consumos específicos. Esta reforma iniciada en 1977, se desarrolló en cuatro fases diferentes, hasta llegar a 1990, momento en el que podemos pasar a hablar de otra reforma en el ámbito de la imposición personal. Esta reforma estructuró el sistema fiscal español en torno a un conjunto de figuras tributarias que, aun habiéndose modificado sus normativas posteriormente, siguen formando el sistema tributario español actual. 2.2.2. El sistema tributario español actual
Las características siguientes podrían ser definidas como las caracerísticas ideales que todo sistema tributario en una sociedad capitalista moderna debería cumplir:
La imposición no debe practicar intervenciones parciales y sistemáticas que perturben o beneficien la constitución o el funcionamiento de una parte de determinados sectores de la vida económica.
El impuesto debe mantener la mínima intervención en la esfera privada y no perturbar el ejercicio de las libertades económicas, así como estar subordinado a los principios de justicia, presupuestos fiscales y estabilización y crecimiento.
El impuesto debe evitar cualquier consecuencia involuntaria que perjudique la competencia.
El sistema tributario debe estructurarse de tal forma que permita la cobertura duradera de los gastos. Igualmente, el sistema tributario debe suministrar los ingresos necesarios para cubrir nuevos gastos de carácter permanente o de carácter único y extraordinario.
El sistema tributario debe estructurarse de forma que contribuya a amortiguar automáticamente las fluctuaciones de la actividad económica.
El sistema tributario debe orientarse, tanto en su totalidad como en los elementos que integran su estructura, para no obstaculizar el desarrollo económico.
Algunos de estos principios inspiran claramente el sistema tributario español, el cual se articula en torno a cuatro principios básicos:
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Principio de capacidad de pago: supone que la exacción de los impuestos deriva de la mera titularidad de una capacidad económica expresada a través de unos medios económicos, ya sean éstos en forma de renta o patrimonio. Es este principio de capacidad de pago el que prevalece para el establecimiento de los diferentes tributos en el sistema tributario español,
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quedando recogido en la Constitución española de 1978 (art. 31.1.), en la que se señala que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario...» Igualmente, en la Ley General Tributaria (Ley 58/2003, de 17 de diciembre), se hace referencia a este principio (art. 3) señalando que «la ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad».
Principio de generalidad: la extensión del sistema tributario a todos los sujetos queda recogida en la Constitución Española, que señala en el artículo 31.1., que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos...». También la Ley General Tributaria hace referencia a este principio en el artículo 3 anteriormente citado.
Principio de igualdad: el principio de igualdad se refiere a la necesidad de establecer iguales aportaciones tributarias para las mismas capacidades de pago. El sistema tributario español, claramente inspirado en el principio de igualdad y justicia (art. 31.1 de la Constitución), establece la defensa de este principio en la Constitución española al señalar que «las diferencias entre las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales» (art. 138.1).
Principio de justicia. El sistema tributario español reconoce este principio de justicia tanto en la Constitución, al señalarlo expresamente en su artículo 31.1., como en la Ley General Tributaria que, como hemos visto, en su artículo 3 establece expresamente la necesidad del cumplimiento del principio de equitativa distribución de la carga tributaria.
Las principales figuras impositivas de nuestro sistema tributario las clasificamos entre impuestos directos e indirectos: XX Impuestos directos 1. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Se trata de un impuesto directo, progresivo y de naturaleza personal que grava los rendimientos netos obtenidos por los sujetos pasivos o imputados a los mismos, derivados del trabajo personal, actividades profesionales y artísticas, así como los incrementos del patrimonio en función de su cuantía y de las circunstancias personales y familiares que concurran en éstos. Dentro de este impuesto, el capítulo 1 de los Presupuestos Generales del Estado diferencia, atendiendo al origen de dichos ingresos fiscales, entre: −− Retenciones y cantidades en concepto de pago fraccionado. Se trata de ingresos adelantados y a cuenta del Impuesto sobre la Renta. Con estos ingresos la administración puede financiarse a lo largo del ejercicio y evitando así tener problemas de liquidez. −− Asignación tributaria a la Iglesia Católica, que proviene de un porcentaje de la recaudación del mismo. 2. Impuesto sobre Sociedades Es un tributo directo, personal y proporcional sobre la renta de las sociedades y demás entidades jurídicas, calificadas como sujetos pasivos por las leyes.
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El presupuesto de naturaleza económica que da lugar al nacimiento de la obligación de tributar por este impuesto es la obtención de renta por el sujeto pasivo. Dentro del capitulo 1 se diferencia en este impuesto los ingresos según provengan de: −− Retenciones del capital mobiliario. −− De otros hechos imponibles 3. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones Grava los incrementos de patrimonio obtenidos a título gratuito. Así, se someten a este impuesto las siguientes adquisiciones: −− La adquisición de bienes y derechos por legado o cualquier otro título sucesorio. −− La adquisición de bienes y derechos por donación u otro título gratuito e inter vivos. −− La percepción de cantidades por los beneficiarios de los seguros de vida, cuando el contratante sea persona distinta del beneficiario. 4. Impuesto sobre el Patrimonio Se trata de un impuesto directo, de naturaleza personal y progresivo, que grava la propiedad de toda clase de bienes y la titularidad de derechos de contenido económico atribuibles al sujeto pasivo en el momento de devengo del impuesto. XX Impuesto indirectos 1. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados Se trata de un conjunto de exacciones aplicables sobre determinadas transmisiones o cesiones patrimoniales, ciertos negocios jurídicos o actos formales, sin que, en ningún caso, se pueda hablar de una verdadera manifestación de capacidad de pago. Podemos diferenciar tres figuras tributarias dentro de este impuesto: −− Transmisiones patrimoniales. Este tributo recae sobre las transmisiones onerosas por actos inter vivos de toda clase de bienes y derechos que no constituyan actos habituales del tráfico de las empresas. −− Operaciones societarias. Se sujetan a gravamen determinados actos u operaciones societarias. −− Actos Jurídicos Documentados, quedando sometidos a este tributo los documentos de determinados actos jurídicos: notariales y mercantiles, administrativos y judiciales. 2. Impuesto sobre el Valor Añadido Se trata de un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre el consumo y grava en la forma y condiciones legalmente establecidas, las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas por empresarios y profesionales, así como las adquisiciones intracomunitarias y las importaciones de bienes con independencia de la condición del sujeto que las realiza. Para evitar posibles problemas de doble imposición, se establece que las operaciones sujetas a este impuesto no estarán sujetas al concepto de «transmisiones patrimoniales onerosas» del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Se exceptúan de esta norma general las entregas y arrendamientos de bienes inmuebles que estuviesen exentos del IVA.
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3. Impuestos Especiales Son tributos de naturaleza indirecta que recaen sobre consumos específicos y que gravan, en fase única, la fabricación, elaboración e importación de determinados bienes. Tienen la consideración de Impuestos Especiales: −− Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas. −− Impuesto sobre la cerveza. −− Impuesto sobre hidrocarburos. −− Impuesto sobre las labores del tabaco. −− Monopolios fiscales. −− Derechos de aduanas. Son los impuestos directos los que tienen un mayor peso en la recaudación total del sistema tributario y dentro de éstos, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Por su parte, en la imposición indirecta es el Impuesto sobre el Valor Añadido el que tiene una mayor importancia recaudatoria de toda la imposición indirecta, seguido de los Impuestos Especiales.
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3 LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL El nivel de déficit público alcanzado por las economías occidentales hacen que este tema se convierta en prioritario, y que los acontecimientos políticos y económicos se sitúen en un primer plano de la atención por parte de los responsables económicos. En el caso de la Europa comunitaria, la deteriorada situación presupuestaria y la necesidad de convergencia en las políticas desarrolladas, exigen una revisión de los niveles de déficit público en profundizar en el análisis de los mecanismos de su financiación.
3.1. DEFINICIÓN DE DÉFICIT PÚBLICO Existen dos definiciones básicas de déficit público: 1. El déficit de caja El déficit de caja no financiero mide la variación entre ingresos y pagos, ocasionados por las operaciones reales del Estado, presupuestarios y no presupuestarios durante el ejercicio independientemente del año en que se devengaron los derechos o se reconocieron las obligaciones. 2. El déficit como necesidad de financiación Será la necesidad de financiación que se determina por el saldo de la cuenta de capital de la Contabilidad Nacional. Refleja la variación de las operaciones reales de acuerdo al principio de devengo, esto es, en el momento en que se reconocen los derechos o las obligaciones, independientemente de cuándo se hagan efectivas en caja. Las diferencias principales que se aprecian entre ambas, vienen explicadas esquemáticamente en el siguiente cuadro:
PRINCIPIO CONTABLE ÁMBITO QUE INCLUYE
Déficit de caja
Necesidad de financiación
Caja
Devengo
Operaciones presupuestarias. Operaciones no presupuestarias.
Operaciones presupuestarias. Operaciones no presupuestarias. Cuentas especiales del Tesoro en el Banco de España.
3.2. FORMAS DE FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO 3.2.1. Recurso al Banco de España
El recurso del Tesoro al Banco de España, constituyó la principal fuente de financiación durante los primeros años de la década de los ochenta, alcanzando su máximo nivel en 1982. En 1983, el sector público acudió a los mercados de capitales, produciendo una variación importante en la financiación. Fue en 1984, cuando por primera vez se redujo el endeudamiento con el Banco emisor. En los tres años siguientes, se disminuyó la deuda del Estado frente al Banco, al acudir el primero a los mercados financieros para obtener la captación de recursos necesarios.
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Hay que señalar, que la falta de vigor en las normas, impedía conocer exactamente donde se encontraban los límites legales en la financiación del déficit mediante la apelación al Banco de España. La Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2004 establece que el recurso del Tesoro al Banco de España no puede exceder del 12 por 100 de los créditos totales para gastos en el ejercicio correspondiente. Actualmente, y a requerimiento de lo que establece el artículo 104 del Tratado de la Unión Europea, que constituye una medida de racionalización y disciplina del endeudamiento del Sector Público, queda prohibida la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier tipo de crédito por el Banco de España al Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales o cualesquiera de los Organismos o Entidades a las que se refiere el mencionado artículo. A la vez, esta medida refuerza la independencia del Banco de España como órgano gestor y ejecutor de la política monetaria (el 1 de junio de 1994 se aprueba la Ley de Autonomía del Banco de España). 3.2.2. La emisión de deuda pública
Los ingresos que el sector público obtiene, se pueden considerar ordinarios vía impuestos y extraordinarios con recurso a la deuda pública. La deuda pública puede definirse como el conjunto de pasivos financieros que la administración tiene con las personas, empresas o instituciones nacionales o extranjeras. Hay que hacer una matización: si la emisión de deuda se dirige sólo a financiar los gastos presupuestarios del Estado, entonces no hay que tener en cuenta el endeudamiento de las empresas públicas (este es el enfoque generalmente aceptado). De esta manera, la deuda pública se constituye como un instrumento alternativo a los impuestos para financiar los gastos públicos, donde la cantidad impositiva recaudada se considera la vía ordinaria y la deuda, que se materializa con la entrega de recursos financieros al Tesoro Público en concepto de crédito, tiene un carácter extraordinario, aunque no excepcional. Las características esenciales que se pueden señalar son:
Los fondos allegados mediante emisiones de deuda pública no han sido coactivamente recaudados ni constituyen contraprestación alguna de bienes y servicios prestados por el Estado a sus acreedores.
Los fondos de deuda pública son obtenidos contra el crédito público, gracias a emisiones autorizadas por una ley y dirigidas al público en general, con alguna excepción que sólo confirma la regla.
La operación de crédito que supone la emisión de deuda pública se formaliza de diversos modos, siendo los más generales el de título-valor y el de anotación en cuenta de los derechos del titular contra el Estado.
La operación supone una vinculación permanente entre el Tesoro Público y sus prestamistas. El Tesoro se reserva la posibilidad de darla por concluida antes de la fecha de vencimiento, mediante amortización anticipada. Igualmente el acreedor puede deshacerse de su derecho de crédito, traspasándolo a otras personas, a través de todos los mecanismos establecidos en los mercados secundarios de la deuda pública.
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En cuanto a los fundamentos legales en los que se asienta la política de la deuda pública en España, éstos son: XX La deuda pública en la Constitución En relación a la deuda pública, en la Constitución española se regulan dos aspectos básicos:
En el artículo 135 se establece que el gobierno habrá de ser autorizado por la Ley para emitir deuda pública o contraer créditos en general.
Establece la garantía de que el estado cumplirá las obligaciones económicas propias de la deuda emitida, recogiéndose dicho compromiso en el artículo 135.2 en el que se señala que entre los gastos presupuestarios deben incluirse los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública.
XX La deuda pública en la Ley General Presupuestaria Es una ley «ordinaria», lo que significa que esta ley de carácter anual puede autorizar modalidades de emisión no previstas en la LGP y por lo tanto, el marco legal reconocido a la deuda pública en dicha ley puede verse modificado anualmente. Sin embargo, en la LGP se recogen aspectos importantes de la misma: 1. Principio de legalidad. Se señalaba en el artículo 101.1 de su Texto Refundido, que la deuda pública podrá ser emitida o contraída por el Estado o, por sus organismos autónomos, debiéndose en ambos casos ser autorizada por ley. En dicha ley deberá establecerse el importe máximo autorizado, sus características y su finalidad. 2. Forma de presentación y clases de deuda pública. La deuda del Estado puede estar representada por títulos valores o por cualquier otro documento en cuenta que formalmente la reconozca. El uso de la deuda pública formalizada bajo títulos valores constituyó un hecho fundamental en el desarrollo de los mercados, a los cuales no ha sido ajena la actividad del Estado como emisor de títulos públicos. El título valor se ha convertido, en muchas ocasiones, en un obstáculo para el fácil funcionamiento del mercado. Por ello era preciso iniciar nuevas fórmulas que posibilitaran las operaciones de transmisión de los derechos que los títulos incorporaban. La emisión de deuda pública a través de anotaciones en cuenta implica y supone la creación de un tratamiento jurídico propio y específico que viene a sustituir a la doctrina tradicional del título valor, en cuanto que lo que plantea es la sustitución de éste por una técnica más ágil y funcional. El sistema de anotaciones en cuenta de deuda del Estado queda configurado como un procedimiento para la tenencia de valores emitidos por el Estado, en que sus adquirientes poseen derechos frente al mismo, asentados en una central de anotaciones, cuya gestión es delegada por el emisor al Banco de España. Dichos valores serán negociables y transmisibles en el mercado secundario. (Real Decreto 505/1987, de 3 de abril, por el que se dispone la creación de un sistema de anotaciones en cuenta para la deuda del Estado (BOE núm. 89, de 14 de abril), y Ley 24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores (BOE núm. 181, de 29 de julio)).
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Por lo que se refiere a la duración de la deuda, ésta puede presentarse básicamente a través de dos modalidades: −− Deuda del Estado, con un plazo de amortización superior a dieciocho meses. Esta modalidad de emisión está dirigida a financiar el gasto público o crédito oficial. −− Deuda del Tesoro, emitida siempre en el mercado interior, debe ser reembolsada en un plazo máximo de dieciocho meses y se utiliza para satisfacer necesidades transitorias de caja o para cumplir finalidades de política monetaria. La LGP, hace referencia también a otras formas de deuda, diferenciando entre deuda a corto y a largo plazo, en euros o en moneda extranjera, interior o exterior, etc. 3. Competencias. Corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda la emisión de deuda, estableciendo sus características, plazo, tipo de interés, etc. 4. Forma de colocación de la deuda. El Ministerio de Economía y Hacienda puede utilizar cualquier técnica que no entrañe una desigualdad de oportunidades para los potenciales adquirientes de las mismas. En concreto se señala la posibilidad de: −− Ceder la emisión durante un período prefijado de suscripción a un precio único prestablecido. −− Subastar la emisión adjudicando los valores conforme a reglas que se deben hacer públicas antes de la subasta. −− Vender la emisión a lo largo de un plazo abierto directamente en bolsa o en el mercado de la deuda. −− Ceder parte o la totalidad de la emisión al Banco de España a un precio convenido, para su mantenimiento en el mismo. En cualquier caso la colocación de una emisión de deuda pública puede fragmentarse, tanto en el tiempo como en su cuantía, y colocarse conforme a dichas técnicas. XX La deuda pública en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado Las leyes anuales de PGE contienen en el título dedicado a operaciones financieras, el tratamiento de la deuda Pública para ese ejercicio. A modo de ejemplo, la Ley de PGE para 2009 estableció: Se autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para que incremente la Deuda del Estado, con la limitación de que el saldo vivo de la misma a 31 de diciembre del año 2008 no supere el correspondiente saldo a 1 de enero de 2009 en más de 29.929.574,55 miles de euros. Este límite será efectivo al término del ejercicio, pudiendo ser sobrepasado en el curso del mismo, y quedará automáticamente revisado: a) Por el importe de las modificaciones netas de créditos presupuestarios correspondientes a los capítulos I a VIII. b) Por las desviaciones entre las previsiones de ingresos contenidas en la presente Ley y la evolución real de los mismos. c) Por los anticipos de tesorería y la variación neta de las operaciones no presupuestarias previstas legalmente. d) Por la variación neta en los derechos y las obligaciones del Estado reconocidos y pendientes de ingreso o pago.
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Las citadas revisiones incrementarán o reducirán el límite señalado en el apartado anterior según supongan un aumento o una disminución, respectivamente, de la necesidad de financiación del Estado.» XX Ciclo vital de la deuda pública El endeudamiento público a través de deuda Pública se materializa en el contrato que da lugar a los títulos valores de la deuda. Este contrato de préstamo, en el que el Estado actúa de prestatario, tiene un ciclo vital que comienza con la emisión de los títulos y termina, generalmente, con la amortización de los mismos.
Emisión de la deuda: el nacimiento del contrato de préstamo del Estado comienza con la emisión de la deuda por parte del Tesoro. Esta emisión puede ir dirigida a cuatro sujetos económicos diferentes: Banco de España, banca privada, particulares (personas físicas o jurídicas) o al exterior. Los efectos económicos que tal emisión produce sobre la oferta monetaria y la captación del ahorro, difieren de unos casos a otros, lo que permite utilizar la deuda pública, además de como instrumento de financiación, como instrumento de política monetaria. En la emisión de la deuda se establece: −− El precio de emisión. Normalmente los títulos se emiten a un precio igual al nominal, en cuyo caso el suscriptor paga el precio que figura en el contrato. −− Valor nominal de los títulos. Dicho valor depende del potencial financiero que tengan los destinatarios. −− Formas de propiedad. Los títulos pueden ser nominativos o al portador, lo cual afecta sobre todo a la forma de transferir la propiedad. La información existente sobre la distribución de las emisiones públicas según la naturaleza del suscriptor muestra que son las familias las que absorben la mayor parte de las emisiones de deuda, en una proporción parecida se encuentran las entidades de crédito residentes, y el resto se reparte entre otras instituciones financieras y entidades no residentes.
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La conversión de la deuda: consiste en una reducción del tipo de interés al que fue admitida la deuda. El Estado no puede realizar tal conversión sin darles a los suscriptores opción al reembolso anticipado del capital, es decir, que la opción en este caso para los suscriptores es doble: o la devolución del capital, o la aceptación de un tipo de interés más bajo. Es evidente que el Estado sólo podrá lograr que sus acreedores acepten tipos de intereses más bajos cuando los del mercado se hayan colocado por debajo de los tipos a que fue emitida la deuda, ya que en otro caso los suscriptores preferirán siempre el reembolso del capital.
Amortización de la deuda. La vida de la deuda pública termina con la amortización, que consiste en el reembolso del capital a su titular. Dicho reembolso puede producirse de una vez o por etapas. Puede ocurrir que dicha amortización sea un plazo previamente establecido y conocido por el suscriptor o bien sean series de deuda que se amortizan mediante sorteo, normalmente entre tres y cinco años.
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XX Clases de deuda pública Por lo que se refiere a la forma que puede adoptar la deuda pública, o clases de deuda, se puede diferenciar entre deuda pública en función de la modalidad de adquisición y deuda pública en función de la forma que adopten los títulos valores. En función de la modalidad de suscripción, pueden diferenciarse dos tipos de deuda pública: 1. Deuda pública adquirida en el mercado primario Esto ocurre si se decide adquirir la deuda en el mismo momento en que el Tesoro Público la pone en circulación. Ante éste se presentará la solicitud de suscripción directamente al Banco de España, o bien mediante algún intermediario financiero autorizado para ello, ya sean Bancos, Cajas de Ahorro, etc. 2. Deuda Pública adquirida en el mercado secundario Si las necesidades de inversión no encajan perfectamente con los procedimientos de suscripción de nuevas emisiones, existe un mercado de emisiones, anteriores de todas las modalidades de deuda. La forma o procedimiento es cursar orden al Banco, Caja o cualquiera de las entidades autorizadas. En cuanto a la forma que puedan tomar los títulos valores, los principales son: −− Letras del Tesoro: es una emisión a corto plazo. La emisión suele realizarse mediante subastas competitivas y el plazo de amortización no supera los doce meses. −− Bonos del Estado: se trata de una emisión a medio plazo. El valor nominal es más reducido. La emisión se realiza mediante subastas competitivas del precio de suscripción que tienen lugar mensualmente. La subasta va seguida, normalmente de un período de suscripción pública. El plazo de amortización suele ser de tres años. −− Obligaciones del estado: es una emisión a largo plazo. La emisión se efectúa por subasta competitiva seguida de un período de suscripción. El plazo de amortización es de cinco o más años. −− Fondtesoro: son condos de inversión, cuyo patrimonio está invertido en valores del Tesoro. Se emiten bajo dos modalidades. Ambas modalidades son fondos de capitalización, por lo que los intereses producidos por los valores en que se invierte el patrimonio no se distribuyen, sino que aumentan en valor del mismo.
3.3. IMPLICACIONES MACROECONÓMICAS DEL DÉFICIT Las variaciones en el nivel recaudatorio vía impuestos y en las políticas de gastos para conseguir los objetivos económicos propuestos, provocarán la aparición de un déficit o de un superávit presupuestario. Existen varias formas por medio de las cuales el sector público puede financiar el déficit presupuestario o utilizar el superávit, sin embargo, según que técnica se seleccione en la financiación o en la utilización, respectivamente, los efectos secundariosque se producirán sobre la actividad económica serán muy diferentes. Un déficit presupuestario que sea consecuencia de una disminución de los tipos de gravamen y/o de un aumento de los gastos públicos, o de ambos a la vez, tiende a producir efectos ex-
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pansivos, mientras que un superávit presupuestario que se produzca como consecuencia de una elevación de los tipos de gravamen y de una disminución del gasto tiende a ejercer efectos restrictivos. Los resultados expansivos o contractivos vienen afectados por el efecto multiplicador que el sector Público ejerce sobre el Sector Privado cuando el primero origina bien un aumento neto en el poder adquisitivo del sector privado por medio de déficit presupuestario o bien una disminución neta de dicho poder de compra ocasionada por un superávit. Una vez que dichos multiplicadores directos han comenzado a operar, los medios particulares que hayan sido elegidos para financiar el déficit o para utilizar el superávit adquieren una importancia considerable, debido a la capacidad que poseen para ejercer efectos económicos secundarios. La financiación del déficit a través de una política monetaria tendrá efectos secundarios importantes sobre la economía y sobre la renta en particular, puesto que las variables monetarias se ajustan para evitar variaciones en el tipo de interés (trasladándose la curva LM). Los graves efectos de esta medida sobre los precios serán de considerable importancia. Por otra parte, un aumento de los tipos de gravamen y/o reducción en el gasto público, pueden originar un superávit presupuestario que, según se utilice, reforzará o neutralizará el efecto contractivo producido por éste y que opera por medio del multiplicador de carácter negativo. Si se desea un máximo de contracción económica, deberían permanecer ociosos los fondos producidos por el excedente, no permitiéndose que se vuelvan a inyectar en el sector privado. El efecto es contractivo sobre la actividad económica real. Si se decide llevar a cabo una política de deuda pública, no produciéndose un ajuste en las variables monetarias para evitar variaciones en los tipos de interés, los efectos de un déficit financiado con empréstitos del sector público elevarían el tipo de interés, dificultándose la inversión privada y contrarrestando el efecto expansivo de los gastos, elevando la renta nacional en menor cuantía que en el caso anterior. Si el superávit es utilizado para amortizar títulos de deuda pública, el grado de neutralización parcial que se produce variará según quienes sean los poseedores de la deuda que se amortiza, pero el efecto contractivo será menor que en el caso anterior.
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BIBLIOGRAFÍA BIBLIOGRAFÍA REFERIDA GALINDO MARTÍN, M. A.: Lecciones de macroeconomía. ESIC, Pozuelo de Alarcón, 1992. GALINDO MARTÍN, M. A.: Lecturas sobre política fiscal. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1992. LÓPEZ LÓPEZ, M. T.: Introducción al sector público español. Ed. Civitas. Madrid, 1998. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA: Manual de hacienda pública. Centro de publicaciones del Ministerio de Economía y hacienda. Madrid, 2004. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA: Presentación del proyecto de presupuestos generales del estado 2004. Centro de publicaciones del Ministerio de Economía y hacienda. Madrid, 2004.
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RESUMEN El sector público y la política fiscal. Los ingresos y gastos del sector público. La financiación del déficit publico y la política fiscal. 1. EL SECTOR PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL 1.1. DEFINICIÓN DE POLÍTICA FISCAL La política fiscal es el conjunto de instrumentos que consisten básicamente en variaciones de gastos y de ingresos del Estado, realizados con el f in de asegurar el logro de los objetivos de política macroeconómica y que se concretan en conseguir los siguientes objetivos económicos: Mayor nivel posible de empleo. Estabilidad de los precios. Crecimiento económico.
La importancia de este instrumento de política económica surge en la década de los 50 y 60, período en el que los economistas creían que, a través de él, podían controlar los problemas que se presentaban en la economía.
1.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS DE POLÍTICA FISCAL Distinguimos los siguientes estabilizadores automáticos. a) Impuestos. b) Seguro de desempleo. c) Otros estabilizadores.
1.3. EMPLEO DE POLÍTICAS FISCALES DISCRECIONALES Los principales instrumentos de políticas fiscales discrecionales: a) Los programas de obras públicas y otros gastos, son un instrumento que ha constituido la manera tradicional de enfrentarse a las depresiones económicas. b) Los proyectos públicos de empleo, tienen como finalidad la contratación de desempleados durante cortos períodos de tiempo. c) Los programas de transferencia. El Estado establece estos programas discrecionales de transferencias hacia ciertos sectores afectados por la desocupación. d) Las alteraciones de los tipos impositivos son otra manera de combatir una recesión, por ejemplo, reduciendo temporalmente los tipos de algunos impuestos.
1.4. ENFOQUES RESPECTO A LA POLÍTICA FISCAL Las posturas frente a la política fiscal son básicamente dos: a) Enfoque clásico o monetarista: tiene su origen en Adam Smith. b) Enfoque keynesiano: tiene su origen en J.M. Keynes y sus seguidores.
1.5. EL DÉFICIT Y SU FINANCIACIÓN Medios de financiación del gasto: Los impuestos. Creación de dinero. Emisión de deuda pública.
1.6. EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO 1.6.1. Definición y características La hacienda pública pretende la consecución de unos objetivos, en un documento al cual se le denomina presupuesto. Existen básicamente tres razones que justifican la existencia del presupuesto: La necesidad de racionalización en la asignación de
los recursos públicos.
El control que el poder legislativo debe realizar sobre
el ejecutivo.
Es un instrumento coordinado para alcanzar los f ines
de la política económica.
El presupuesto es el documento jurídico-político elaborado periódicamente, en el que de forma contable, se recoge la autorización del techo de gastos y las previsiones de ingresos que realizará la hacienda pública, durante el ejercicio económico correspondiente, en consonancia con el plan económico de la misma. Características del presupuesto: es un documento de elaboración y ejecución periódica, se expresa en forma contable. Es un acto de previsión con carácter jurídico y político. El presupuesto supone la concreción del plan económico del grupo político en el poder.
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1.6.2. Los principios presupuestarios El presupuesto se atiene a una serie de normas denominadas principios presupuestarios: 1. Principios políticos. 2. Principios contables. 3. Principios económicos.
1.6.3. Evolución histórica del presupuesto El presupuesto clásico era un instrumento para gestionar unos medios al servicio de determinados fines políticos y económicos. La llamada crisis del presupuesto clásico surge como consecuencia de dos circunstancias: La primacía política del poder ejecutivo. La expansión del sector público.
2. LOS INGRESOS Y GASTO DEL SECTOR PÚBLICO 2.1. EL GASTO PÚBLICO El gasto público como parte de la actuación del Estado produce efectos negativos y positivos sobre el conjunto de la economía. Se hace necesario compatibilizar las demandas de la sociedad y exigir la mejora de los servicios públicos, y la necesidad de contener el gasto público. El gasto contenido en los Presupuestos Generales del Estado ha experimentado un gran incremento en los últimos años, reflejando la dimensión económica de los objetivos del gobierno.
2.1.1. Clasificación De acuerdo con una clasificación funcional del gasto público, se distribuye: 1. Servicios de carácter general. 2. Gastos de defensa. 3. Gastos de seguridad. 4. Los gastos en producción de bienes sociales. 5. Los gastos en producción de bienes económicos. 6. Los gastos en regulación económica de carácter general. 7. Los gastos presupuestados en regulación económica de sectores productivos. 8. Los gastos en transferencias a otras administraciones públicas, nacionales y exteriores. 9. Los gastos en deuda pública.
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2.1.2. Políticas de gasto público 1. Gasto público en justicia. 2. Gasto público en defensa y política exterior. 3. Gasto público en seguridad ciudadana. 4. Gasto público en pensiones. 5 Gasto público en asistencia al desempleo y prestaciones sociales. 6. Gasto público en promoción de empleo. 7 Gasto público en sanidad. 8. Gasto público en educación. 9. Gasto público en vivienda. 10. Gasto publico en investigación. 11. Gasto público en subvenciones al transporte. 12. Gasto público en infraestructuras. 13. Gasto público en agricultura. 14. Gasto público en política industrial y energética. 15. Gasto público en administración financiera y tributaria. 16. Gasto público en participación en la Unión Europea. 17. Gasto público en deuda pública. 18. Otras políticas.
2.2. LOS INGRESOS PÚBLICOS Los ingresos de las administraciones públicas, provienen mayoritariamente de las operaciones corrientes y dentro de éstas, destacan los impuestos directos frente a los indirectos.
2.2.1. Evolución histórica del sistema tributario español Reforma de Mon-Santillán, 1845. Reforma de Fernández Villaverde, 1900. Período 1900-1939. Reforma de José Larraz, 1940. Reforma tributaria de 1964. La reforma tributaria iniciada en 1977.
2.2.2. El sistema tributario español actual El sistema tributario español se articula en torno a cuatro principios básicos: Principio de capacidad de pago. Principio de generalidad. Principio de igualdad. Principio de justicia.
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3. LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO Y LA POLÍTICA FISCAL 3.1. DEFINICIÓN DE DÉFICIT PÚBLICO Existen dos tipos de déf icit público. 1. El déf icit de caja. 2. El déf icit como necesidad de financiación.
3.2. FORMAS DE FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO 3.2.1. Recurso al Banco de España La Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2004 establece que el recurso del Tesoro al Banco de España no puede exceder del 12 por 100 de los créditos totales para gastos en el ejercicio correspondiente.
3.2.2. La emisión de deuda pública La deuda pública es el conjunto de pasivos financieros que la administración tiene con las personas, empresas o instituciones nacionales o extranjeras. Fundamentos legales en los que se asienta la política de la deuda pública en España: en la Constitución, en la Ley General Presupuestaria y en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Clases de deuda pública: la adquirida en el mercado primario y la adquirida en el mercado secundario.
3.3. IMPLICACIONES MACROECONÓMICAS DEL DÉFICIT Los resultados expansivos o contractivos vienen afectados por el efecto multiplicador que el sector Público ejerce sobre el Sector Privado cuando el primero origina bien un aumento neto en el poder adquisitivo del sector privado por medio de déficit presupuestario o bien una disminución neta de dicho poder de compra ocasionada por un superávit.
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