UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Finalidad / IMPORTANCIA JURÍDICA – La falta de tal requisito impi de que se avoque avoque con ocimiento
[A]unque el asunto sobre el cual se solicita a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo asumir conocimiento, tiene una clara incidencia en el entendimiento, la interpretación y la aplicación de una misma norma constitucional en el marco de dos medios de control de naturaleza diversa – nulidad electoral y pérdida de investidura-, tal circunstancia no resulta suficiente para catalogar el asunto como uno que revista importancia jurídica. En el sub judice se encuentra que los argumentos argumentos plantead planteados os por el demandado demandado,, si bien sustentan la necesidad de unificar jurisprudencia, por cuanto identificó con claridad las posiciones jurisprudenciales divergentes al interior de la Corporación, no tienen la entidad suficiente para asignar la connotación de importancia jurídica al caso, pues no refieren a temas jurídicos novedosos, tampoco reportan dificultad práctica para la resolución de los problemas jurídicos que plantean ni suponen una alta incidencia en el ordenamiento. Por el contrario el asunto propuesto por el demandado se encuentra en el ámbito cotidiano de las nulidades electorales que conoce la Sección Quinta del Consejo de Estado, especializada en asuntos electorales, la cual conoce de los temas como el que nos ocupa, de manera que el planteamiento efectuado, acerca de la interpretación del factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179, resulta propio y ordinario del debate que se presenta dentro del proceso de nulidad electoral, al punto que, como se señaló en el escrito de solicitud, la Sección Quinta unificó la jurisprudencia jurisprudencia en dicha dicha materia. materia. INHABILIDAD DE CONGRESISTA – Tesis de la Sección Quinta y de la Sala Plena del Consejo de Estado en cuanto al alcance del factor temporal en la causal por parentesco / SOLICITUD PARA UNIFICAR JURISPRUDENCIA – Procedente dada la coexistencia de tesis divergentes
[P]ara la Sala resulta evidente que el sub judice pone de presente la coexistencia de tesis antagónicas al interior de la Corporación en torno a un mismo punto de derecho, cual es el alcance interpretativo del factor temporal de la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 superior, aspecto jurídico que constituye pieza clave para determinar, en cada caso concreto, si una persona ha violado o no el régimen de inhabilidades. A su turno, dicha coexistencia de tesis conlleva la afectación de la congruencia interna del ordenamiento, por cuanto, un mismo supuesto fáctico, que si bien apareja consecuencias de naturalezas jurídicas distintas según el medio de control ejercido –nulidad electoral o pérdida de investidura-, supone la aplicación no uniforme de la misma norma, existiendo entonces en el ordenamiento un margen para el rompimiento del principio de igualdad, lo cual a todas luces resulta contrario a la Carta Política. (…). [L]a Sala considera que la incertidumbre generada a partir de la coexistencia de tesis divergentes entre la Sección Quinta, autoridad de cierre especializada en materia electoral, cuyas decisiones obligan a los jueces inferiores, y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, máxima autoridad de cierre de la jurisdicción, cuyas decisiones obligan a todos los falladores, incluidas las salas y secciones del Consejo de Estado, puede ser determinante en el análisis y configuración de la confianza legítima. (…). En atención a las razones expuestas, la Sala concluye palmaria la necesidad de unificar jurisprudencia en la materia solicitada por el demandado, con el fin de fijar la regla de interpretación acerca del factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, de manera que la Sala Contenciosa Administrativa en pleno sea la que discierna cuál es el criterio de interpretación que mejor garantiza los fines del
Estado Social de Derecho, los principios democráticos y los derechos fundamentales a elegir y ser elegido. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 179 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271 NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la unificación de jurisprudencia, consultar entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 4 de abril de 2013, radicación 2013-00019 y Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, radicación 2010-00205. Con respecto a la importancia jurídica, jurídica, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, T ercera, asuto de 26 de marzo de 2015, radicación 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Acerca del alcance dado por la Sección Quinta al factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de unificación que ha sido reiterada, de 26 de marzo de 2015, radicación 11001-0328-000-2014-00034-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sobre el mismo tema, pero planteando una tesis diferente, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 2017, radicación 1100103-15-000-2016-02058-00(PI), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. CONSEJO CONSEJO DE ESTADO SALA SAL A PLENA PL ENA DE LO L O CONTENCIOSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-28-000-2018-00031-00 Acto Ac tor: r: DORA MARCEL M ARCELA A CHAMORRO CHAM ORRO CHAMORRO Demandada: HERNÁN GUSTAVO ESTUPIÑÁN CALVACHE
Asu As u nt o: Nul id ad electo elec to ral - Auto Au to q ue resuel res uel v e so li ci tu d d e d ar trámi tr ámite te d e importancia jurídica y necesidad de sentar sentar jurisp rudencia OBJETO OBJ ETO DE LA DECISIÓN
Resuelve la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo la solicitud elevada por el demandado a través de apoderado judicial, judicial, para que asuma por importancia jurídica y necesidad de unificar jurisprudencia jurisprudencia el conocimiento conocimiento del proceso de la referencia, referencia, en el cual se tramita tramita la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Hernán Gustavo Estupiñán Calvache como Representante a la Cámara por el Departamento de Nariño, período constitucional 2018-2022. I. ANTECEDENTES
1.1. 1.1. La demanda deman da
La señora Dora Marcela Chamorro Chamorro obrando en nombre propio, interpuso demanda de nulidad electoral el 4 de mayo de 2018 1 contra el acto de elección del señor Hernán Gustavo Estupiñán Calvache como Representante a la Cámara por el Departamento de Nariño, período 2018-2022, el cual consta en el formulario E-26 CAM del 20 de marzo de 2018. 1.2 1.2 Admisi ón d e la demanda demanda
Mediante auto de 8 de mayo de 2018 2, se procedió a admitir la presente demanda electoral al verificar que la misma fue presentada dentro del término de caducidad previsto en el literal a) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Aunado a lo anterior, se constató que la parte actora no incurrió en una indebida acumulación de causales de nulidad objetivas y subjetivas, según lo prescrito en el artículo 281 de la mencionada Ley. De la misma forma, se pudo evidenciar el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 162 ídem, que trata sobre el contenido de la demanda y el artículo 166 ibídem, en relación con los anexos de la misma. 1.3 Reforma Reform a de la demanda
El 18 de mayo de 2018 3, el accionante presentó ante la Secretaría de esta Sección escrito de reforma de de la demanda, con el fin de adicionar el capítulo de los medios probatorios. Mediante auto del 31 de mayo de 2018 4 se dispuso la admisión del escrito reformatorio. 1.4 1.4 Audiencia ini cial
El 23 de julio de 2018 5, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: “En razón de ello el estudio del presente medio de control se limitará teniendo en cuenta los hechos, el concepto de violación y las contestaciones de la demanda expuestos en precedencia, en determinar si el acto de elección del señor Hernán Gustavo Estupiñán Calvache como Representante a la Cámara por el departamento de Nariño, período 2018-2022, que consta en el formulario E-26 CA del 20 de marzo de 2018, es nulo de manera parcial 1
Folios 1 a 11 del cuaderno No. 1. Folios 27 a 28 vuelto del cuaderno No. 1. 3 Folios 39 a 40 del cuaderno No. 1. 4 Folios 3 a 5 del cuaderno de reforma de la demanda. 5 Folios 211 a 222 del cuaderno No. 2. 2
(únicamente en lo que respecta a la elección de éste) por contrariar lo normado en el artículo 275.5 de la Ley 1437 de 2011, al haber incurrido el demandado en la inhabilidad consagrada en el artículo 179.5 de la Constitución Política”. 1.5 1.5 Solicitud de remisión a l a Sala Sala Plena de lo Contencioso Administr ativo de lo Contencioso Administrativo
Mediante memorial recibido en la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 19 de julio de 2018 6, reiterado el 16 de agosto de 2018 7, el demandado, a través de apoderado judicial solicitó: “ … que en los términos del artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo se remita el expediente por ante (sic) la SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO, para que sea ésta quien por importancia jurídica y
necesidad de sentar y unificar jurisprudencia, profiera el fallo que en derecho corresponda dentro del trámite de la referencia.” , al considerar que existe una diferencia de criterios entre la Sección Quinta y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respecto del alcance y aplicación de la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Constitución Política.
El demandado elevó la solicitud de llevar el presente asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado por importancia jurídica y necesidad de sentar jurisprudencia, por lo que se impone decidir tal solicitud en esta oportunidad, toda vez que el expediente se encuentra pendiente de fallo, cumpliéndose, por ende, la condición establecida en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.
La solicitud en cuestión precisa que las razones que soportan la importancia jurídica jurídica y la necesidad de sentar jurisprude jurisprudencia, ncia, son:
1.5.1 La disparidad de criterios existente entre la Sección Quinta y la Sala Plena Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Estado
Adujo el apoderado judicial de la parte demandada que existe disparidad de criterios frente a la interpretación del factor temporal de la inhabilidad consagrada en el artículo 179.5 Superior , la cual se constituye en una causal de inelegibilidad por el ejercicio de autoridad por parte de un pariente del mandatario de elección popular, que se presenta para la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo si dicho ejercicio 1) se realiza el día de las 6
Folios 193 a 200 del cuaderno No. 1 y 201 a 210 del cuaderno No. 2. Folios 374 a 400 del cuaderno No. 2 y 401 a 402 del cuaderno No. 3.
7
elecciones o, según la tesis de la Sección Quinta 2) si se realiza el día de la inscrip ción d e la candidatura.
Para sustentar su petición de unificación de jurisprudencia, señaló que existe proliferación de criterios disímiles en relación con un mismo punto de derecho como lo es el lapso para contar el término de inicio de la inhabilidad consagrada en el artículo 179.5 ídem. Para ello presentó las siguientes sentencias con las cuales pretende demostrar la existencia de la divergencia de juicios, a saber:
Pronunciamientos frente a la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 179.5 179.5 de la Cons Cons titu ción Política SALA SAL A PLENA PL ENA DE LO CONTENCIOSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRA TIVO
SECCIÓN QUINTA
Sentencia del 21 de agosto de 2012, Sentencia de unificación de 26 de radicación No. 11001-03-15-000- marzo de 2015, radicación No. 110012011-00254-00(PI), C.P: Hernán 03-28-000-2014-00034-00 And An d rad e Rin có n : “ …Finalmente, en (Acumulados). C.P: Alberto Yepes relación con el cuarto y último requisito Barreiro (E): Estos razonamientos, de para que se estructure la causal orden constitucional, además de consagrada en el numeral 5° del soportar la subregla según la cual la artículo 179 Constitucional, esto es, el inhabilidad estudiada se materializa tiempo durante el cual opera la desde el día inscripción de la inhabilidad, la Jurisprudencia de la candidatura al cargo de elección Sala ha sido conteste en señalar que si popular y hasta la fecha en la que bien la norma constitucional no fija el efectivamente se declare la elección del término dentro del cual opera la candidato, permite descartar el uso prohibición contenida en la causal de de otras interpretaciones del factor inhabilidad en mención, de acuerdo temporal sugeridas por los con la composición gramatical debe demandantes y por el Ministerio entenderse que la misma se configura Público, pues acuñarlas implicaría si se acredita que el pariente del adoptar una medida demasiado Congresista demandado ejerció gravosa para el derecho a ser autoridad civil o política el día de las elegido. Esta interpretación elecciones …” materializa la finalidad perseguida por el constituyente, pero restringiendo el derecho a ser elegido, a un mínimo razonable para garantizar los principios de transparencia en la elección e igualdad en la participación electoral.
En síntesis y teniendo en cuenta los argumentos antes esbozados se concluye que la adecuada interpretación del factor temporal de la
inhabilidad contemplada en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución, implica entender que la misma se configura desde el día inscripción de la candidatura cargo de elección popular hasta día en el que efectivamente declare la elección elección del candidato .
Sentencia de 23 de enero de 2007. Expediente No. 706-01, criterio reiterado en sentencia de 15 de febrero de 2011. Radicación: 1100103-15-000-2010-01055-00. Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero: “…Teniendo en cuenta que la norma constitucional establece que ‘... no podrá ser congresista’ quien tenga la relación de parentesco por ella prevista, entonces entiende la Sala que la señora Robayo debió desvincularse del cargo, a más tardar para el día de la elección, es decir, el 12 de marzo de 2006.
de al el se
Sentencia del 9 de abril de 2015, radicación No. 11001-03-28-000-201400061-00, C.P: Susana Buitrago Valencia: En efecto, el proceso de elección comprende no sólo el día en que se llevan a cabo las votaciones, sino que comienza desde el momento mismo en el que se realiza la inscripción de la candidatura ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues es ahí cuando la sociedad tiene certeza de que aquel se convierte en candidato. A este punto es necesario tener presente que el régimen electoral tiene rango constitucional. Si la inhabilidad atañe al candidato como sujeto pasivo de ésta, se es candidato desde que se realiza la inscripción de la aspiración.
“Esta idea se refuerza por lo previsto en el artículo 280 de la ley 5 de 1992 ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso-, según el cual ‘... No podrán ser elegidos Congresistas ...’ (negrillas fuera de texto) quienes se encuentren incursos Así las cosas, el factor temporal de la en las causales de inhabilidad inhabilidad del numeral 5º del artículo previstas en la Constitución. 179 Constitucional debe interpretarse circunscrito a este término, que se extiende a todo el período que “Este artículo clarifica que la comprende la campaña electoral, inhabilidad constituye un impedimento período en el cual el ejercicio de para ‘ser elegido’, circunstancia que, autoridad civil o política por parte del en términos de esta causal, se pariente puede presentar presenta el día en qu e se reali realiza zan n l as favorecimiento para su elección. eleccion eleccion es, al al m argen argen d e la posterior formalización de los resultados, mediante actos administrativos, que corresponden a la Organización Nacional Electoral …”
En conclusión, el indicado alcance del factor temporal de la inhabilidad contemplada en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución, es que se configura desde el día de inscripción de la candidatura al cargo de elección popular hasta el
día en el que se lleve a cabo la votación para la elección elección respectiv respectiv a.
Sentencia de 3 de mayo de 2017. Expediente No. 2016-02058 C.P: Gabriel Valbuena Hernández Hernández “(…) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo mantiene la tesis de que <
>, el pariente del congresista elegido debería estar ejerciendo autoridad el día en que elecciones:
se
celebraron
las
<
(…)
6.4.5- Quinto elemento: el tiempo durante el cual opera la inhabilidad
En lo que atañe al quinto de los 8
Reiterados en Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo, 21 de agosto de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00254-00 (PI) Consejero Ponente: Dr. Hernán Andrade Rincón. Rin cón.
requisitos para que se configure la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 179 de la C.P., la Sala, en aplicación de la regla reiterada en esta providencia, encuentra que este elemento no se configura en el presente caso, por estar plenamente demostrado que mediante Resolución 17580 de 9 de septiembre de 2013, la Gobernación de Santander, le aceptó la renuncia al señor NÉSTOR FERNANDO DÍAZ BARRERA del cargo de alcalde de Floridablanca, a partir del 10 de septiembre de 2013, hecho éste que acaeció seis (6) meses antes de la fecha en que su hermano, el Señor MARCOS YOHAN DÍAZ BARRERA fue elegido como Representante a la Cámara por el Departamento de Santander para el periodo constitucional 2014-2018. Las razones expuestas hasta aquí permiten concluir que en el sub lite no se reúnen la totalidad de los presupuestos de la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo 179 de la C.P., por cuanto el señor NÉSTOR FERNANDO DÍAZ BARRERA no ejerció autoridad civil o política para el día de las elecciones, esto es, para el 9 de marzo
de 2014. Recuérdese que su renuncia se aceptó con efectos a partir del 10 de septiembre de 2013. (…)”.
1.5. 1.5.2 2 Afectación de derechos f und amentales amentales
Sobre este aspecto, el apoderado judicial de la parte demandada sostuvo que el presente asunto reviste importancia jurídica, porque de no unificarse la jurisprudencia jurisprudencia en torno al factor temporal temporal de la inhabilidad inhabilidad estudiada estudiada,, se puede impactar la forma en que los ciudadanos ejercen su derecho fundamental de elegir y ser elegidos, en la medida en que no se tiene claridad acerca del momento en que opera la causal de inelegibilidad consagrada en el artículo 179.5 de la Constitución Política.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de conocimiento por importancia jurídica, en atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 en concordancia con el numeral 3º del artículo 111 y el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.
2.2 2.2 Prob Prob lema jurídico
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo debe decidir si existe mérito suficiente para asumir el conocimiento del presente asunto y dictar sentencia de unificación, referente al alcance interpretativo del factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 superior.
Para ello, en primer término se analizará la procedencia de la solicitud formulada por la parte demandada. Superado este aspecto, se abordarán los siguientes tópicos: i) Unificación de jurisprudencia por parte de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo ii) Tesis divergentes entre la Sección Quinta y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Conten cioso Administrati Ad ministrativo vo iii) Caso concreto.
2.3 2.3 Proc Procedencia edencia de la sol icit ud
De conformidad con el artículo 271 9 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo advierte que la 9
Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar
solicitud presentada reúne los presupuestos legales exigidos, por las siguientes razones: 2.3.1 El pedimento fue realizado por el demandado, motivo por el cual cumple lo previsto en el inciso primero de la mencionada disposición, que autoriza al Ministerio Público y a las partes para formular la solicitud. 2.3.2 La misma fue debidamente motivada, pues el apoderado del demandado expuso las circunstancias y razones por las que considera que el caso reviste importancia jurídica y requiere de la unificación jurisprudencial, como sustento de la solicitud de conocimiento del proceso por parte de la Sala. 2.3.3 El proceso se encuentra para dictar fallo y cursa en el seno de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Como consecuencia de lo anterior, la Sala decidirá si asume o no el conocimiento del caso, para dictar sentencia de unificación conforme a la solicitud interpuesta por el demandado 2.4 2.4 La unificación d e jurisprud encia10
2.4.1 La función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, se sustenta en la necesidad de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica. En tanto las normas jurídicas tienen cierto grado de indeterminación, resulta necesario que tanto los operadores jurídicos como la ciudadanía en general tengan certeza respecto del alcance, interpretación y aplicación de las mismas, de conformidad con las situaciones fácticas que las dotan de contenido.
2.4.2 Así pues, la unificación de jurisprudencia hace posible la unidad y coherencia del ordenamiento, y por tanto asegura el tratamiento igualitario de los asuntos que cuentan con identidad o similitud fáctica y jurídica, pues existiendo una regla de unificación sobre un determinado aspecto normativo, normativ o, el juez, al momento de interpretar la ley, no puede otorgarle un sentido diferente al que se le ha conferido jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. 10
Sobre la unificación de jurisprudencia se pueden consultar entre otras decisiones, las siguientes: Corte Constitucional. Constitucional. Sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993. MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Expediente D-164; Sentencia C-836 del 9 de agosto de 2001. MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. Expediente D-3374. Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 4 de abril de 2013. Expediente 2013-00019; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo. Auto del 11 de septiembre de 2012. Expediente 2010-00205.
en punto de la unificación, salvo que, para ello, motive y justifique de manera transparente y suficiente la distinciones que tiene el caso concreto y que permiten al fallador separarse de la regla unificadora, en virtud de la autonomía e independencia judicial de la que goza.
2.4.3 De suyo, se concluye que para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de tratamiento ante la ley dentro del Estado Social de Derecho, es necesario que las decisiones se fundamenten en la interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico, y para ello ha sido instituida la función unificadora de los órganos de cierre jurisdiccional, como lo es el Consejo de Estado.
2.4.4 Conforme con lo dicho, se tiene que el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 brinda un abanico de posibilidades o supuestos bajo los cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo puede avocar el conocimiento de un determinado asunto, para dictar la sentencia de unificación que corresponda.
2.4.4.1 Así lo prevé la disposición: “Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia , que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público (…)”. (negrilla fuera de texto).
2.4.5 Sobre la necesidad de sentar jurisprudencia, el Consejo de Estado, en auto del 26 de marzo de 2015 11 señaló que dicha expresión contenida en el artículo 271 ejusdem, ejusdem, como causal que la faculta para proferir sentencias de unificación, “(…) pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la jurisdicción. Mediante esta causal se revalida una de las funciones más relevantes del precedente judicial cual es el de generar seguridad jurídica pues la Sala se ocupará de interpretar de manera unificada el ordenamiento sobre determinado tema o problema jurídico y a partir de allí, vía aplicación del precedente de una sentencia de unificación, se impondrá a los demás partícipes de la práctica jurídica seguir este criterio de interpretación . 12
11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto de 26 de marzo de 2015, Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523), Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 12 Al respecto ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 1º de febrero de 2018, C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado No. 73001-2333-000-2014-00580-01(4961-15)
2.4.6 Como se observa, la necesidad de sentar jurisprudencia como hipótesis que sustenta un fallo de unificación proviene, entre otras posibilidades, de la existencia de divergencias, contraposiciones o contradicciones, por ejemplo: i) entre normas jurídicas jurídicas aplicables a un mismo asunto, por lo que resulta indispensable indispensable determinar cuál de ellas resulta aplicable; o ii ) entre diversas interpretaciones sobre temas jurídicos que resultan conexos o transversales a las Salas o Secciones de la Corporación; o iii) eenn el alcance de la interpretación y aplicación dado a una misma norma, por diferentes jurisdicciones o por distintas instancias dentro de la misma jurisdicción.
2.4.7 Conforme con lo dicho, cuando se presentan pronunciamientos judiciales que acogen posiciones divergentes frente a una misma norma, punto de derecho o tema jurídico, se hace necesaria la adopción de una decisión unificadora que elimine la discrepancia, como garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, jurídica, así como de la coherencia coherencia y univocidad univocidad del ordenamien ordenamiento. to.
2.4.8 Otro de los eventos en los que es permitido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo avocar el conocimiento de un asunto para dictar sentencia de unificación, es el de la importancia jurídica. Sobre este concepto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en auto del 26 de marzo de 2015 13, se refirió en los siguientes términos: “ la importancia jurídica del asunto, es claro que el motivo determinante en dicho concepto es la necesidad que ve la respectiva Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico ”. Conforme con lo anterior, aunque el asunto sobre el cual se solicita a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo asumir conocimiento, tiene una clara incidencia en el entendimiento, la interpretación y la aplicación de una misma norma constitucional en el marco de dos medios de control de naturaleza diversa –nulidad electoral y pérdida de investidura-, tal circunstancia no resulta suficiente para catalogar el asunto como uno que revista importancia jurídica.
En el sub judice se encuentra que los argumentos planteados por el demandado, si bien sustentan la necesidad de unificar jurisprudencia, por cuanto identificó con claridad las posiciones jurisprudenciales divergentes al interior de la Corporación, no tienen la entidad suficiente para asignar la connotación de importancia juríd ju ríd ic a al c aso , pues no refieren a temas jurídicos novedosos, tampoco reportan dificultad práctica para la resolución de los problemas jurídicos que plantean ni suponen una alta incidencia en el ordenamiento.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto de 26 de marzo de 2015, Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523), Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
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Por el contrario el asunto propuesto por el demandado se encuentra en el ámbito cotidiano de las nulidades electorales que conoce la Sección Quinta del Consejo de Estado, especializada en asuntos electorales, la cual conoce de los temas como el que nos ocupa, de manera que el planteamiento efectuado, acerca de la interpretación del factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179, resulta propio y ordinario del debate que se presenta dentro del proceso de nulidad electoral, al punto que, como se señaló en el escrito de solicitud, la Sección Quinta unificó la jurisprudencia en dicha materia.
2.5 Tesis divergentes entre la Sección Quinta y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
Revisados los pronunciamientos identificados por el solicitante y la línea jurisprudencial jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, la Sala advierte que, en efecto, existen dos tesis al interior de la Corporación a partir de las cuales se interpreta, de manera distinta, el alcance del factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 constitucional, que en su tenor reza así: “No podrán ser congresistas: (…) 5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. (…)
2.5.1 Tesis Tesis d e la Sección Sección Quinta
2.5.1.1 Sobre esta tesis se tiene que, a partir de la sentencia de unificación dictada por la Sección Quinta el 26 de marzo de 2015 14, dentro del medio de control de nulidad electoral, con fundamento en el criterio de interpretación teleológico de la norma constitucional y atendiendo al efecto útil de la norma, se consideró que la subregla aplicable al factor temporal de la inhabilidad, es aquella que entiende materializada la misma si el familiar del congresista electo ejerce autoridad desde el el día de inscripci ón d e la candid candid atura al al cargo de elección elección p opular y hasta la fecha en la que efectivamente se declare la elección del candidato . Consecuentemente, en los pronunciamientos posteriores de la Sección, la jurisprudencia jurisprudencia unificada unificada ha sido reiterada reiterada 15.
Así mismo, la decisión unificadora determinó que la regla fijada para el entendimiento del factor temporal de la inhabilidad contemplada en el numeral 5º
14
Radicación No. 11001-03-28-000-2014-00034-00 (Acumulados). C.P: Alberto Yepes Barreiro. Verificado y consultado el sistema de relatoría de la Corporación, se advierte que con posterioridad a la sentencia de unificación del 26 de marzo de 2015, se ha reiterado la jurisprudencia unificada en la Sentencia de nulidad electoral del 9 de abril de 2015. MP. Dra. Susana Buitrago Valencia. Expediente: 11001-03-28-000-2014-00061-00. 15
del artículo 179 Constitucional, se aplicaría hacia las elecciones futuras y por tanto, no se declaró la nulidad de la elección del congresista demandada.
2.5.1.2 Ahora bien, dicho fallo unificador cambió la tesis que tradicionalmente había sostenido la Sección Quinta 16 sobre el mismo punto de derecho, a partir de la cual se había interpretado, con fundamento en el criterio de interpretación exegético, que la condición temporal de la causal de inhabilidad no se configuraba si el pariente del elegido popularmente se separaba del cargo cargo a más tardar el día de la elecció elecció n , en consideración a que la conjugación del verbo ejercer, se encuentra en tiempo presente, infiriendo de ello, sustentado en la interpretación restrictiva que corresponde a este tipo de limitaciones, que se refiere a la jornada electoral. 2.5.2 Tesis de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
2.5.2.1 Sobre este particular se advierte que en el marco del medio de control de pérdida de investidura, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en los mismos términos que lo hizo la Sección Quinta hasta el año 2015, ha prohijado desde la década de los noventa hasta ahora 17, que el requisito temporal de la causal de inhabilidad se configura al momento de realizarse las votaciones, es decir, sólo se encuentra inhabilitado el congr esista cuyo familiar ejerce cargo de autoridad civil o po lítica el el día de los comicios .
2.5.3 Expuestas las tesis que han hecho carrera al interior del Consejo de Estado en cuanto al alcance de la interpretación que debe darse al factor temporal de la causal de inhabilidad que ocupa a la Sala, queda claro que la Sección Quinta del 16
Verificado el sistema de relatoría de la Corporación y revisado el contenido de los fallos relacionados directamente con la causal del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, se advirtieron los siguientes pronunciamientos dictados en la materia, en donde se aludió de manera expresa al factor temporal de la causal en el sentido señalado: Se Sentencia de 24 de noviembre de 1999. MP: Dr. Darío Quiñonez Pinilla. Radicados acumulados 1891, 1892, 1894, 1895, 1897, 1909, 1911, 1912 y 1914; Sentencia de 22 de marzo de 2007. MP: Dra. María Nohemí Hernández Pinzón. Radicado: 4001-4005; Sentencia de 8 de mayo de 2008. MP: Dr. Filemón Jiménez Ochoa. Radicado: 4060-4068; Sentencia de 6 de julio de 2009. MP: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicado: 4056-4084. Sentencia de 31 de julio de 2009. MP: Dra. María Nohemí Hernández Pinzón. Radicado: 0240. 17 Así se corrobora en la relatoría de la Corporación del sistema siglo XXI, donde se pueden consultar la línea jurisprudencial que existe en la materia, así: Sentencia de 15 de febrero de 2011. MP. Dr. Enrique Gil Botero. Radicación numero: 11001-03-15-000-2010-01055-00(PI); Sentencia de 16 de noviembre de 2011. MP. Dra. María Elizabeth García González. Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00515-00(PI). Sentencia de 20 de febrero de 2012. MP. Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación número: 11001-03-28-000-2010-00063-00(IJ); Sentencia del 10 de julio de 201 2012. 2. MP. Dra. Olga Ol ga Mélida Valle De la Hoz. Radicación número: 11001-03-28-000-201000098-00(IJ). Sentencia del 21 de agosto de 2012. MP. Dr. Hernán Andrade Rincón. Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00254-00(PI); Sentencia del 3 de mayo de 2017. MP: Dr. Gabriel Valbuena Valbuen a Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2016-02058-00(PI).
Consejo de Estado, desde el año 2015 unificó la jurisprudencia, conforme a la potestad que para ello tiene como sala especializada de los temas electorales, acogiendo para el mismo punto de derecho una tesis interpretativa que resulta opuesta a la prohijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, instancia que funge como máxima autoridad de cierre de la jurisdicción en cualquiera de las materias que le competen y cuyo último fallo 18, en el que abordó la materia, se profirió dentro del medio de control de pérdida de investidura en el año 2017, es decir, con posterioridad a la unificación realizada por la Sección Quinta en el ámbito de la nulidad electoral. 2.6 2.6 Caso Caso concr co ncreto eto
2.6.1 En atención a lo expuesto a lo largo de este proveído, para la Sala resulta evidente que el sub judice pone de presente la coexistencia de tesis antagónicas al interior de la Corporación en torno a un mismo punto de derecho, cual es el alcance interpretativo del factor temporal de la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 superior, aspecto jurídico que constituye pieza clave para determinar, en cada caso concreto, si una persona ha violado o no el régimen de inhabilidades.
2.6.2 A su turno, dicha coexistencia de tesis conlleva la afectación de la congruencia interna del ordenamiento, por cuanto, un mismo supuesto fáctico, que si bien apareja consecuencias de naturalezas jurídicas distintas según el medio de control ejercido –nulidad electoral o pérdida de investidura-, supone la aplicación no uniforme de la misma norma, existiendo entonces en el ordenamiento un margen para el rompimiento del principio de igualdad, lo cual a todas luces resulta contrario a la Carta Política.
2.6.3 De igual manera, mantener en el ordenamiento interpretaciones disímiles respecto a un mismo punto de derecho, pone en juego la adecuada aplicación de la jurisprudencia como fuente de derecho y del precedente judicial y con ello la univocidad que debe caracterizar la aplicación del ordenamiento jurídico, en tanto ciudadanos y operadores jurídicos se ven inmersos en lecturas contradictorias de la misma causal de inhabilidad, incertidumbre que de cara a las contiendas electorales, impide a los destinatarios de la normas tener claridad acerca de las reglas del juego democrático, afectándose con ello los derechos fundamentales tanto de electores como de candidatos al Congreso de la República.
2.6.4 Sobre este particular, la Sala considera que la incertidumbre generada a partir de la coexistencia de tesis divergentes entre la Sección Quinta, autoridad de cierre especializada en materia electoral, cuyas decisiones obligan a los jueces 18
Sentencia del 3 de mayo de 2017. MP: Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-0315-000-2016-02058-00(PI).
inferiores, y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, máxima autoridad de cierre de la jurisdicción, cuyas decisiones obligan a todos los falladores, incluidas las salas y secciones del Consejo de Estado, puede ser determinante en el análisis y configuración de la confianza legítima.
Lo anterior, porque como se dijo líneas atrás, la sentencia de unificación de la Sección Quinta anunció la jurisprudencia aplicable a partir de las elecciones 20182022, mientras que, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, reiteró su tesis jurisprudencial mediante sentencia de pérdida de investidura dictada con posterioridad, con lo cual cobra mayor vigencia la posibilidad de que los electores y los elegidos puedan ser sorprendidos con decisiones contradictorias respecto a la configuración de la inhabilidad por la misma causal y bajo idéntico supuesto.
2.6.5 En atención a las razones expuestas, la Sala concluye palmaria la necesidad de unificar jurisprudencia en la materia solicitada por el demandado, con el fin de fijar la regla de interpretación acerca del factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, de manera que la Sala Contenciosa Administrativa en pleno sea la que discierna cuál es el criterio de interpretación que mejor garantiza los fines del Estado Social de Derecho, los principios democráticos y los derechos fundamentales a elegir y ser elegido.
2.6.6 En consecuencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo encuentra mérito suficiente para acceder a la petición formulada por el demandado, por encontrarse suficientemente demostrada la necesidad de dictar una sentencia de unificación pero no por importancia jurídica, conforme lo dispone el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo, en uso de facultades constitucionales y legales,
III. RESUELVE: RESUELVE: AVOCAR AVOCA R el conocimiento del presente asunto dada la necesidad de unificar jurisprudencia jurisprudencia en lo relativo a la interpretación interpretación del factor temporal de la inhabilidad inhabilidad consagrada en el artículo 179.5 de la Constitución Política.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
ROCÍO ARAUJO ARAUJ O OÑATE
LUCY JEANNETTE JEA NNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
STELL STELLA A JEANNETTE JEANNETTE CARVAJAL BASTO
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
MILTON CHAVES CHAVES GARCÍA GARCÍA
WILLIAM WILL IAM HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ GÓMEZ
SANDRA LISSET IBARRA IBA RRA VÉLEZ
MARIA ADRIANA MARÍN
CARLOS CARL OS ENRIQUE MORENO RUBIO
CÉSAR PALOMINO PAL OMINO CORTÉS
RAMIRO PAZOS GUERRERO
JULIO JUL IO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
CARMELO CARMEL O PERDOMO CUETER
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
JAIME ENRIQUE ENRIQUE RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NAVAS….GU NAVA S….GUILL ILL ERMO SÁNCHEZ LUQU L UQUE E
HERNA HER NAND NDO O SÁNC SÁ NCHEZ HEZ SÁNCH SÁ NCHEZ EZ
JAIME JAIME OR ORLAND LANDO O SANTO SANTOFI FIMI MIO O GAMBOA GAMBOA
ROBERTO AUGUSTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS VALDÉS
RAFAEL FRANCISCO FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
GABRIEL VALBUENA VAL BUENA HERÁNDEZ
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ VELÁ SQUEZ RICO
ALBE AL BERTO RTO YEPES BARREIRO B ARREIRO
CARLOS CARL OS AL BERTO ZAMB Z AMBRANO RANO B ARRERA
